第十一章 张卓元
巨笔如山，参与起草国家“十五”计划
张卓元（1）
张卓元，男，1933年7 月生。1983年7 月起先后任中国社会科学院财贸经济研究所、工业经济研究所、经济研究所所长、研究员、《财贸经济》主编、博士生导师。1995年9 月至1998年10月任《经济研究》主编。现为中国社会科学院经济研究所研究员。1990年被评为国家级有突出贡献的中青年专家。1991年7 月被评为获政府特殊津贴专家。曾获孙冶方经济科学论文奖、著作奖和中国社会科学院优秀成果奖。
多强调“制度建设”，少谈点“大胆探索”。
——张卓元
愈老愈辣的经济学者
2003年10月14日，备受海内外关注的中共十六届三中全会刚刚落下帷幕，老牌
经济学家张卓元就成为海内外各路媒体追逐采访的对象。这不仅因为张卓元是一位
在决策层及社会大众中均具影响力的学者，还因为他是十六届三中全会——《中共
中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的起草专家之一。
局外人似乎很难想像，当许多老牌经济学家因年事和身体原因纷纷从学术界隐
退，渐离政府智囊圈，而已愈古稀的张卓元却依然风头正健，又一次被推到经济改
革的前台，为中国的发展出谋划策，成为高层的核心经济智囊。
张卓元从中国社会科学院经济研究所所长的岗位上退下来已经5 年了。在此之
前，他一直作为中国权威的经济专家之一，被中国三代领导人看好，长期从事经济
发展的战略研究。
他早期的理论研究主要是政治经济学、价格学和市场学。20世纪70年代末，他
参与了中国经济体制改革理论问题的研究和讨论，较早地提出了社会主义经济也是
一种商品经济的观点，呼吁在社会主义经济中引入竞争机制。1987年，时任国家经
济体制改革委员会主任的李铁映组织了8 家高等学府及研究机构专家，讨论中国经
济体制中期改革方案，张卓元和刘国光在会议上提出“稳中求进”的“渐进式”改
革思路，与北京大学经济学教授厉以宁和国务院发展研究中心的吴敬琏等“激进改
革派”产生分歧，使经济学界分化出“激进”与“保守”两种学术阵营，继而引发
全国范围的经济发展大讨论。张卓元由此成为“稳健改革派”的代表人物。
正是因为张卓元的“渐进式”改革思路比较贴近中国经济发展的实际，他的
“稳中求进”的宏观经济观一直在中国经济政策中发挥着影响，他的许多观点和建
议大多能被高层采纳。海外经济观察家私下里把他称做中国高层“经济智囊团的红
人”。
这样的说法也不为过，从十六届三中全会“决定”起草组成员的组成可以看出，
张卓元在经济界“闯荡”40多年，继赢得邓小平、朱基等领导人的赏识之后，在新
一代领导集体中仍然具有相当的影响力。
这些年来，张卓元多次参加了党和国家重要文件的起草工作。1993年，他参加
了党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》的起草工作，1996
年又参与了党的十五大报告的起草。
十六届三中全会被认为是中共第四代领导集体政策调整的风向标。也许是历史
的巧合，中共20年来的历次三中全会注定都是一个重要的历史时刻，都是一个转折
点，都是权力调整、新领导层定型、确立重大改革方案的会议。
1978年的十一届三中全会，实现了党的工作方针从“以阶级斗争为纲”向“以
经济建设为中心”的重大转移，将中国经济推入改革开放时代；1984年的十二届三
中全会突破传统思想的禁锢，明确提出“社会主义经济是公有制基础上有计划的商
品经济”的论断，开始社会主义市场经济改革的尝试；1988年的中共十三届三中全
会作出“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的决定，中国的市场经济
改革又前进了一步；1993年的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义
市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济体制的基本框架，明确
了经济体制改革的目标。
而十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题
的决定》，确立经济体制变革方向，从根本上解决了我国经济和社会发展中的深层
次矛盾，明确了未来的改革任务和措施。
张卓元认为，十六届三中全会后，中国的改革与发展将进入关键时期。由于未
来的3 到5 年，是中国加入WTO 最后兑现承诺的关键时期，在经济全球化的背景下，
全面对外开放由此走向不可逆转的格局。在这样的一个背景下，如何以开放促改革
促发展，建立一个开放型的经济，将对中国未来改革产生不可估量的影响。这意味
着我国全面对外开放进入关键时期。而我国要保持经济的快速持续稳定的增长，不
仅取决于经济的发展，还取决于经济社会能否协调发展。这意味着我国经济社会发
展也进入关键时期。
但是他也看到，虽然社会主义市场经济体制已初步建立，但还有几个方面的任
务没有完成。第一类是原来设想、规划的改革目标，还没有完全实现。比如国企改
革，1993年已经确定国企要建立现代企业制度。第二类是由于经济和社会的发展，
以前没有暴露，或者不够突出的问题，现在显得突出了，最主要的是“三农”问题
和经济与社会协调、全面发展的问题。第三类是随着经济全球化进程加速和中国加
入WTO ，要求进一步扩大对外开放中显露出的问题。
作为十六届三中全会《决定》的起草人之一，张卓元也深感到中国的问题不可
能通过一次大会就全部解决，方方面面，错综复杂。但他看到，十六届三中全会的
历史意义是巨大的，这次会议研究和讨论的主题，不仅正好与十四届三中全会遥相
呼应，而且也呼应十六大提出的建立完善的社会主义市场经济体制，以及全面建设
小康社会的目标，回答了从哪些方面努力，并给出明确的方向、原则。从这个意义
上讲，中共十六届三中全会将成为中国改革进程中又一座重要的里程碑。
外界普遍认为，从种种迹象可以看出，张卓元尽管年逾古稀，但新的中央领导
集体并没有让他告老还乡的打算。这位老牌的经济学家还会在今后的政治经济领域
中对中国的经济决策施加影响。或许正因为如此，张卓元对十六届三中全会解读中
定调的“历史意义 说”，颇具公信力和传播力。
价值规律的深刻解说者
张卓元1933年7 月出生于广东省梅县。还是在高中时代，他偶然读到苏联经济
学家列昂节夫的《政治经济学》一书，尽管书中对资本主义经济的分析非常抽象而
深奥，却让他十分入迷。
1950年张卓元高中毕业，报考了清华大学社会学系和中山大学经济学系，哪知
两个大学同时录取了他。这让他非常矛盾。当时他想读清华大学，但又想学经济学。
最后出于对经济学的痴迷，他还是选择了中山大学。
在中山大学学习了近3 年后，恰逢1953年的全国高校院系大调整，张卓元被调
整到了中南财经学院经济系理论班。毕业前他已在《中南财经学院学报》上发表万
余字的经济学处女作《关于社会主义制度下的价值规律的作用》。
1954年秋，张卓元大学毕业后，被分配到中国科学院经济研究所政治经济学组
工作。
经济研究所的前身是解放前的中央研究院社会研究所，中国社会科学院成立后，
成为社科院的一个研究部门，也是我国历来最高的经济学研究机构。
张卓元到经济研究所不久，就参加了《经济研究》杂志的创刊工作，从编辑一
直干到编辑部主任，成为杂志社的骨干力量。
1957年，孙冶方任经济研究所的代所长，张卓元一边在《经济研究》杂志从事
编辑工作，一边充当孙冶方的得力助手，从事经济研究，就社会主义商品、价值、
价格、经济核算等问题，发表了一系列具有独到见解的学术论文。
孙冶方是我们经济学界的先驱，长张卓元25岁，当年他与陈翰笙、钱俊瑞、薛
暮桥等人发起成立“中国农村经济研究会”时，张卓元刚刚出生。因此张卓元对孙
冶方就像对父辈一样尊敬。新中国成立后，孙冶方先后担任过上海军管会重工业处
处长、华东军政委员会工业部副部长、国家统计局副局长，对中国经济有着清醒的
认识和独特的思考。
早年留学苏联的孙冶方不仅学术功底深厚，思想也比较开放，因此他来到经济
所之后，给沉闷的学术研究带来了清新的空气。他鼓励张卓元等青年研究人员一定
要从中国的实际出发，实事求是，以科学的态度，大胆创新，为国家的经济振兴寻
找良策。
然而孙冶方实事求是的科学研究态度却给自己带来了麻烦。1956年社会主义改
造全面完成之后，面对公有制已经占主体地位的格局，需要回答商品生产和价值规
律在中国的作用问题。孙冶方发表了著名的论文《把计划和统计建立在价值规律的
基础上》，指出价值规律的作用在资本主义、社会主义和未来的共产主义都是存在
的，社会主义的计划必须自觉地遵循价值规律；第二年孙冶方发表《从“总产值”
谈起》，指出利润是企业经营好坏的最集中的表现。
1959年，孙冶方在巨大的压力下组织经济研究所写作《社会主义经济论》，点
名张卓元作为他的主要学术助手。这是张卓元和孙冶方第一次紧密合作，从而使张
卓元真正成了孙冶方的忠实追随者，而孙冶方也笑称张卓元是他的“关门弟子”。
1963年9 月，孙冶方的《社会主义计划经济管理体制中的利润指标》的研究报
告，成为哲学社会科学部委员会第四次扩大会议上争论的焦点。由于孙冶方竭力反
对不计成本、不讲效益的企业管理制度，遭到康生、陈伯达组织的批判和围攻。他
的观点被说成是修正主义的经济观点。“四清”时，工作组进驻经济所，揪出了孙
冶方、张闻天“反党联盟问题”，孙冶方被打成该所“反党联盟”的头目，被免去
职务，下放到农村。
由于张卓元多年来跟随孙冶方从事研究工作，他的经济理论观点受到孙冶方很
大的影响。这一时期他撰写的文章中，相当一部分是对孙冶方经济理论的阐述和评
述。他在1962年《江汉学报》第8 期上撰文论述了价格在组织与管理社会主义经济
中的意义与作用，认为成本与盈利的确定是社会主义价格形成的中心问题；价格首
先是衡量社会劳动消耗的工具，同时也是再分配国民收入的杠杆；主张按照社会价
值和社会成本来制订价格，以充分运用价格在社会经济生活中的杠杆作用。1964年，
他与何建章合作著文，系统地论述了以资金利润率作为评价社会主义经济活动的标
准。以生产价格为基础的价格主张遭到批判，孙冶方在红旗杂志社召开的批判会上，
主动走上台说：“不要再批判他们了。他们的文章阐述的是我的观点，干脆你们就
冲我来吧！”
1975年4 月，孙冶方获得平反，1977年后担任中国社会科学院经济研究所顾问。为了及时挖掘孙冶方的研究成果，经济研究所专门成立了一个小组，由张卓元和吴敬琏负责，协助孙冶方整理《社会主义经济论》。
1979年4 月，孙冶方带着张卓元的课题写作小组去了无锡，并参加了全国价值
规律理论问题的专题讨论会。然而4 个月后孙冶方被查出患了肝癌。为了集中抢救
孙冶方的学术遗产，经济研究所领导决定增加张卓元课题组的工作。张卓元除领导
课题组的工作外，还抓紧时间在病房旁听孙冶方的口授、录音，经过一年的录音整
理工作，完成了《社会主义经济论》大纲20余章的初稿写作。
1982年9 月，孙冶方参加了党的第十二次全国代表大会以后，病情恶化。他躺
在病床上想写一篇关于实现20世纪末战略目标问题和批评“基数大、速度低”消极
论调的文章，但由于精力不济，只好向张卓元口授了他的主要精神和内容，请弟子
代他完成。张卓元起草了《二十年翻两番不仅有政治保证而且有技术保证——兼论
“基数大、速度低”不是规律》的初稿。张卓元拿着草稿来到医院，在病床前一句
句地给孙冶方念，请他提出修改意见。经过几次反复修改，这篇文章发表在当年11
月19日的《人民日报》上，得到了中央高层领导的肯定。
1983年，我国杰出的经济学家孙冶方离开了人世，临终前，孙冶方把他的最后
一部专著《社会主义经济论稿》的编辑工作交给了他的弟子张卓元以及刘国光、林
青松等人。在他们的努力下，这部书稿于1985年由人民出版社出版。
张卓元1983年7 月调到社科院财贸经济研究所任所长、研究 员；1993年12月
调到社科院工业经济研究所任所长。1995年9 月他回到经济研究所，继承了孙冶方
的职位，担任所长。
与张卓元一起共事的经济所同仁发现，张卓元有着老所长身上很多优秀品德和
作风，总是那么谦和、执着和智慧，真不愧为孙冶方的高足。
张卓元也说：“我从50年代深受孙冶方理论的影响；60年代紧紧追随孙冶方；
‘文革’后学习孙冶方精神，发展创新经济学理论；现在我还要继承和发扬孙冶方
的精神、思想和理论。可以说，我在经济生涯中与孙冶方结下了不解之缘。”
张卓元（2）
与厉以宁对阵，论述“通货膨胀”
张卓元个头较高，面目清秀，一副文质彬彬的样子，曾有人把他比成戏曲片中
弱不禁风的江南才子。而在另一些人眼里，他温和的性格正与他“稳健改革派”的
学术风格相得益彰。
在有人把他称作“稳健改革派”的同时，也有人把他归为刘国光的“宽松派”。
但张卓元不同意“宽松派”的说法。他说，我主张实行稳健的宏观经济政策，与刘
国光他们是一个思路。他认为把刘国光称之为“稳健改革派”似乎更贴切，因为
“稳健改革派”要比“宽松派’内涵丰富得多，概念也严谨得多。
1990年，张卓元在《我的经济观》一书中更明确地阐述了自己“稳健”的观点。
他认为，90年代，我国要实现经济发展战略的第二步目标，国民生产总值要在80年
代翻一番的基础上再翻一番，人民生活达到小康水平，使经济转入良性循环。要实
现上述宏伟目标，一方面，经济要在稳定中求发展；另一方面，要积极而又稳妥地
逐步推进以市场为取向的改革。这样就能使经济的发展和改革互相协调，互相促进。
这也是中国经济的根本出路。他同时认为，通货膨胀不能带来经济的稳定和持续发
展。
关于通货膨胀问题，20世纪80年代经济学界就出现了大争论。有不少经济学家
提出用通货膨胀来刺激和支撑经济的高速增长。著名经济学家厉以宁是这种观点的
支持者。他在《社会主义政治经济学》一书中从理论上阐述了通货膨胀的经济作用。
他说：“从总量上看，在发展中的社会主义经济中，社会总需求超过社会总供给可
能是一个长期存在的问题。”“从发展中的社会主义国家的经济现实出发，摆在发
展中的社会主义国家，尤其是像我国这样的发展中社会主义国家面前的一项任务是
：学会在‘需求略大于供给’的环境中发展社会主义经济”。而“学会在‘需求略
大于供给’的条件下进行社会主义经济建设，意味着不仅不必为经济中出现的‘财
政支出略大于收入’‘信贷支出略大于收入’‘物价较缓慢上涨’‘货币供应量稍
大’等等情况感到忧虑，而且要利用这种‘略大’的形式来促进经济增长，力求在
不断提高的社会总需求和社会总供给的水平上使经济和社会趋于协调”。
《人民日报》1988年4 月8 日发表的一篇文章提出这样一个问题：宏观政策的
重点是保物价还是保增长？文章认为：“如果以保持经 济增长为放在首位的宏观
控制目标，则一定程度的通货膨胀也不一定都是坏事。”“今后三年，国家的宏观
政策应以稳定物价为目标的需求政策，向以保持经济增长和结构调整为目标的供给
政策转移。财政、金融非但不宜双双紧缩，而且应该保持适度的扩张。”
这篇文章的观点，虽然得到一些人的支持和赞赏，但却受到了张卓元等经济学
家的批评。张卓元认为，通货膨胀无论是从总体上还是从长远来看，不但不能促进
经济增长，而且有损于经济增长。从短期看，在存在闲置资源、闲置生产能力而又
需求不足的地方，实行通货膨胀政策，的确可以起到某些刺激经济增长的作用；但
是像我国，除了劳动力资源外，总的是资源短缺稀有、有效需求过量，因此，通货
膨胀对经济增长的短期刺激作用小而又小，而且主要只能对投入大、产出小的乡镇
企业的发展起短促的刺激作用。更重要的是，这种刺激作用是不能持久的，接着而
来的是比例失调和衰退，增大经济变动的波幅，因此从长远看反而不利于经济的增
长，并且会损害宏观经济的效率。另外，他认为，通货膨胀不可能使分配关系趋于
合理，相反，只能使分配更不公允。为此张卓元还出版了《论中国价格改革与物价
问题》专著，就通货膨胀、物价问题等做了系统的论述，其中一些重要的观点得到
中央决策部门的肯定。
这场有关通货膨胀的讨论从20世纪80年代一直延续到90年代，沸沸扬扬，不一
而足，导致了主流经济学家中的思想分野。
仿佛是这场讨论的延续，正当中国改革向前推进的时候，经济学界围绕着价格
改革和企业改革这两条线谁先谁后、孰轻孰重、利弊得失等问题发生争论。交锋主
要在张卓元和厉以宁两位重量级的经济学家之间。
1983年7 月，张卓元调任中国社会科学院财贸经济研究所所长后，价格改革和
物价问题成了他研究的重点。在他看来，价格改革和企业改革是经济体制改革的两
条主线，企业是市场的主体，价格是市场的灵魂，二者不可偏废。但是，他提出
“市场的核心是价格，市场机制的核心是价格机制，市场信号的核心是价格信号及
其所反映的市场供求关系”，认为价格改革是经济体制改革成败的关键； 只有充
分认识了价格及其特征后，才能全面认识和把握价格改革在经济体制改革中的地位
和作用，深入分析价格改革的难点和重点，制定切实可行的改革方案。
但厉以宁教授认为，先进行所有制改革后进行价格改革，才符合中国的实际。
厉以宁还总结出先进行价格改革的十大弊病。即： 价格改革给人们带来的是负心
理效应，引起社会惊慌和反弹；价格改革对企业来讲是被动的，企业消极应付进而
影响效率；地方政府对价格改革顾虑重重；价格改革的结果是不确定的，无法预测
；价格改革不能解决根本性问题，它不能调动积极性，充其量只能创造一个环境；
价格改革是不能试点的，当它迈出第一步后是不可逆的；价格改革成本很大、收益
较小；价格改革一经实施，其他改革就要停下来；价格改革不能和政治体制改革、
文化改革配套，是孤立的改革；价格改革层次很低，不触及人际关系。
张卓元认为，厉以宁提出的“十大弊病”缺乏充分的客观依据，难以成立，并
逐一给予“回敬”。
张卓元从中国经济体制改革研究所在1985年进行的两次关于价格改革的社会心
理反应的调查结果发现，在2000多名调查对象中，有3/4 的人明确表示理解、支持
价格改革，这表明只要在价格上升时保证居民的实际收入得到相应的补偿，价格改
革就会得到大多数居民的支持；而在双轨制价格下，市场价格对刺激大中型国有企
业增加供给，对广大乡镇企业网开一面的积极作用是明显的，企业不可能消极对待。
他认为政府放开蔬菜和农副产品价格使大多数地方政府在城市农副产品价格改革中，
减少了地方财政补贴；固定计划价格转换成市场价格后，价格的升降不再取决于价
格改革本身，而往往取决于社会有效货币需求与有效供给之间的缺口。只要有计划、
有步骤地进行改革，加强宏观控制，就能够有效控制物价总水平的上涨幅度。
在张卓元看来，价格是资源配置的主要杠杆，是国民收入初次分配和再分配的
工具。没有价格改革就没有经济运行机制的转轨，就没有市场协调和市场建设，而
没有这一切，就谈不上转入有计划商品经济的模式；价格改革可以试点，价格改革
也是可逆的，而所有制改革恰恰是难以逆转的。张卓元所担心的，恰恰不是什么价
格改革的不可逆性，而是价格改革的可逆性，说价格改革具有不可逆性反而低估了
价格改革的困难与曲折。
如何实现资源的有效配置是社会主义制度自诞生以来尚未成功解决的难题，但
张卓元看到价格改革可为资源的有效配置创造最基本的条件：价格改革的收益不仅
在于为企业创造平等竞争的外部 环境，而且通过促进市场体系的形成加快商品经
济的发展，特别是在合理的价格体系的引导下，可以建立合理的生产结构和消费结
构，提高整个社会的经济效益。
张卓元还认为，价格改革始终是与其他改革并行前进的，价格改革的最大难点
是物价总水平的上涨幅度过大，而造成物价总水平失控的主要原因是价格改革和金
融、财政等经济调节器的改革或政策协调、配套不够；金融和财政体制改革步履缓
慢，主要由于它们目前仍然是行政协调的主要工具，在于我们还缺乏比较完善和妥
当的改革思路或方案；价格改革中所出现的物价上涨过快的现象，主要是由于我们
没及时采取比较紧的财政和信贷政策以及比较恰当的收入分配政策。因此他认为，
在进一步推进价格改革的同时，要适度加快财政、税收、工资和银行信贷方面的改
革，加强弥补体制改革缺口的政策配套。
张卓元并不认为价格改革的层次很低，在他看来，政治体制和文化意识形态作
为上层建筑，在改革上有其不同于经济体制改革的目标和特点，仅就价格改革形成
市场的作用而言，也是市场观念、价值观念、效益观念、竞争观念等取代传统体制
下形成的自然经济和产品经济观念的过程。他认为，价格改革与微观所有制基础的
改革是在同一层次上。经济运行机制的改革能实现从行政协调为主到市场协调为主
的本质替换。
张、厉交锋在20世纪80年代被称为经济界“两匹老马间的学术过招”，引起全
社会的关注。中央高层从他们的交锋中摸清了价格改革和企业改革之间的微妙关系，
肯定了两位学者的勇气和探索精神，并吸纳了其中有益的观点，从而使这场“价格
风波”渐渐平息。1990年，张卓元被评为国家级有突出贡献的中青年专家；1991年
7月开始享受国家级有突出贡献专家特别津贴。
“十五”计划的重要起草人
1990年，张卓元在《改革》杂志上发表了一篇题为《有计划商品经济与市场取
向改革》的文章，提出了中国经济改革要以市场为取向。这篇文章代表了他一贯的
经济思路。因此学术界都视他为“市场取向改革派”的代表。
张卓元似乎很乐意接受这样的评价。在他看来，发展商品经济就是发展市场经
济。自1979年以来，他一贯主张大力发展商品经济，坚持稳定推进市场取向政策，
以改革促稳定，在稳定中求发展。20世纪80年代他在着力研究中国价格改革的规律
性的同时，对经济结构调整的研究也十分引人注目。当时他提出，社会经济的发展
一般总是先发展农业，在农业发展的基础上，以农产品为原料和农业为主要市场的
轻工业得到发展，然后在农业和轻工业发展的基础上，重工业才大规模发展起来，
这是生产力发展的一条客观规律；我国经济结构调整也是遵循这一规律。后来他主
编了《论经济结构对策》一书，全面系统地论述了这一观点。该书后来获得孙冶方
经济科学奖励基金1984年度著作奖。
张卓元有关经济结构调整的思路，得到了中央领导人的肯定。因此中央后来制
定“八五”“九五”计划时，都主动听取张卓元的建议。而张卓元在很多文章中都
对中国国民经济的发展规则进行了战略性的分析，为中央决策层提供参考。
熟悉张卓元的人都把他比成中国经济界的一棵“长青树”，从邓小平时代开始，
他就备受中央高层的关注和信任，几代领导人在宏观经济问题上几乎没有不把他的
观点作为决策参考的。
1999年，中央决定制定国民经济和社会发展第十个五年计划，张卓元成了计划
起草人之一。
“十五”计划是中国进入21世纪后第一个中长期规划，它不仅是中国实施第三
步战略部署（争取到建国100 年时，基本实现现代化）的第一个中长期规划，也是
中国初步建立社会主义市场经济体制后的第一个中长期规划。根据党的十五大提出
的远景目标，“十五”计划期间经济和社会发展的主要目标是：国民经济保持较快
发展速度，经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高，为
2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基 础；国有企业建立现代企业制度
取得重大进展，社会保障制度比较健全，完善社会主义市场经济体制迈出实质性步
伐，在更大范围内和更深程度上参与国际经济合作与竞争；就业渠道拓宽，城乡居
民收入持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护得到加强；科技
教育加快发展，国民素质进一步提高，精神文明建设和民主法制建设取得明显进展。
“十五”计划从总体规划纲要、重点专项规划以及各行业规划、各地区规划三
个层次展开。其中，针对关系全局的重大问题和关键领域制定的重点专项规划是
“十五”计划的一大特点，备受关注的西部开发规划就属于重点专项规划。
“十五”的目标是宏伟的，但据透露，“十五”计划的起草过程并不轻松。
1999年12月，“十五”计划起草小组在北京成立，这个小组既包含了一批政府
官员，又吸收了一批像张卓元这样的专家学者。而在此前国家计委做了大量准备，
仅文字材料就有十几本。
张卓元进入起草组后发现，无论是政府官员，还是专家学者，在对中国面临的
国内国际形势的判断上、在制定“十五”计划的大思路上，大家的认识是一致的，
都认为：在社会主义市场经济体制初步建立的今天，市场应当在资源配置中发挥基
础作用；中国经济增长方式要从以往注重数量和速度转变到注重质量和效益。因而
结构调整和体制改革在“十五”计划建议中，被提到前所未有的高度。但是，在具
体表述方式上，起草小组成员却有不同意见，起草组成员有时为了一两个字的表述
方式，都要反复斟酌、讨论、修改，在征求多方意见后，才最后定稿。张卓元事后
说：“也许这样有些繁琐，但这种认真负责的态度是必要的。”
在起草过程中，张卓元提出，尽管现在中国的经济结构中，民营企业、商业、
服务业以及高科技都发展迅速，但优先发展农业仍要在“十五”计划中体现出来，
因为它是国民经济和社会稳定的基础。与此同时，他建议国家在如何提高粮食生产
能力、提高农民的收入、建设稳定商品粮基地、建立粮食安全体系、确保粮食供求
平衡等方面做出相应的说明，以促使经济和社会协调发展。
张卓元的提议得到了起草小组的一致支持。《中共中央关于制定国民经济和社
会发展第十个五年计划的建议》中作了这样的表述：“必须充分认识发展农业的重
要性、艰巨性，始终把农业放在发展国民经济的首位，保证农业在提高整体素质和
效益的基础上持续、稳定发展。”
“十五”计划除了专家观点备受重视，百姓心声也不可忽视。国家计委曾面向
社会，公开征求对制定“十五”计划的意见和建议，很多意见得到了补充。另外，
与以往不同的是，这次制定的计划首次听取了国际专家学者的意见，国家计委主任
曾培炎多次召开专题座谈，听取世界银行、联合国的专家就社会保障、就业、高新
技术等主题的建议。张卓元把它称之为“开放时代开放的中国，在制定一个开放型
的计划时，体现了更多的开放意识”。
中国高层对“十五”计划更是极为重视，国家主席江泽民12次听取各方建议。
为了使计划更为完善，2000年春，“十五”计划建议在形成初步框架后，中国决策
层在北戴河对此进行了讨论，并向各民主党派和社会团体发出100 多个征求意见书，
收到1000多条反馈意见。它们在“十五”计划建议中，得到了不同程度的体现。
“十五”计划于2000年10月11日在党的第十五届中央委员会第五次全体会议获
得通过。人们看到，“十五”计划与过去不同的是，过去的五年计划比较多的是把
发展速度放在突出的位置，强调速度。这次是强调调整经济结构，主要是产业结构。
结构的调整就意味着质量的提高。不能太看重具体的发展速度，而是要使得我们的
整个产业结构适应中国经济发展的需要。
有分析家指出，这样的调子正好是张卓元一贯坚持的“稳中求进”的思路。
张卓元（3）
机构改革的真髓：按细分的具体行业设置机构
2003年3 月6 日上午，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，
启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。在这天的会议上，国务委员兼国
务院秘书长王忠禹向人代会提交《关于国务院机构改革方案的说明》，这个方案在
3月10 日第三次全体会议表决获得通过。
张卓元就是这个方案的主起草人。
从1982年到1998年，中国政府机构改革共进行了4 次。1981年时，国务院的工
作部门有100 个，达到建国以来的最高峰。1982年3 月8 日，五届全国人大常委会
第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议，国务院各部门从100 个减
为61个，人员编制从原来的5.1 万人减为3 万人。1988年4 月9 日，七届全国人大
一次会议通过了国务院机构改革方案。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切
的经济管理部门。此次改革使政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理
为主，强化了宏观管理职能，淡化了微观管理职能。通过改革，国务院部委由原有
的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。机构改
革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。1993年3 月22日，第八届全国人大
一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部
门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。当年4 月，国务院决定
将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9 个调整为5 个。国务院不再
设置部委归口管理的国家局，但设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。
1998年3 月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决
定。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委，新组建的有4 个部、委，更
名的有3 个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少
到29个。
但是，随着经济和社会的发展、改革的深化，包括加入WTO 后中国已有的机构
改革与现行的有些体制仍有不适应新形势的地方，需要完善。这次机构改革方案涉
及国有资产、宏观调控、金融监管、流通体制、食品安全、人口发展等重要部门的
调整。
张卓元在解读此次机构改革方案时说，1998年的国务院机构改革以精简为主，
这次机构改革方案则以调整政府职能为主。主要内容不单是撤销、精简，而是把部
分行政部门的职能进行调整，把有些交叉、重复的职能加以整合。他举例说，随着
经济发展，人们越来越关心食品、药品等消费品安全问题和生产安全，这需要有个
部门专门管理，所以机构改革方案中提出了组建国家食品药品监督管理局。现在，
银行的监管越来越受到重视，为保证银行业运行的安全、高效，这就需要成立银监
会。这些机构的出现，都是随着经济、社会发展所提出的新要求而产生的。另外，
国家经贸委主管技术改造，而国家计委主管基础设施建设。国家的投资建设实际上
由两个部门管理，造成多头管理，降低了政府效率，也容易形成重复建设。再有，
国家计委是很重要的宏观调控部门，负责国家的长远规划，而属于短期宏观调控的
经济运行调控又由经贸委主管。这实际上使长期、短期的宏观调控分散到不同的政
府部门。在进出口方面，农产品归计委主管，工业品和原材料归经贸委主管，其他
一些又由外经贸部管，这样对于整个对外贸易发展是不利的，是一种没有必要的分
权。他认为，此次改革没有上一次动作那么大，但对政府转变职能有很大促进作用。
有人会担心，新的机构改革可能会导致权力过分集中。张卓元认为，改革报告
中明确指出，政府要加强自身建设，尽量减少审批，减少对微观事务的干预，改进
自己的工作方法，让市场机制更好地发挥经济调节作用。政府部门还要规范、透明，
不能搞暗箱操作。政府机构改革的目的就是要建立“透明政府、责任政府、法治政
府、诚信政府”。
很多专家认为，这次政府机构改革，将使中国的经济功能得到进一步释放，将
有利于中国综合国力的提升。著名经济学家张维迎甚至算过一笔账：如果把大部分
管制取消，中国国民生产总值总量可跃升30% 。
但是，张卓元也看到，随着改革推进，这次改革本身还有很多问题需要探索，
比如国资委怎么监管国有企业，怎么做到管市场、管人、管事的结合？银监会的成
立对银行业加强监管，但中国人民银行还有别的监管职能，这两家怎么协调好，保
证银行业的安全、稳健运行，这些方面恐怕都还需要不断地协调。
对于这些问题，张卓元又开始了新的思考。
设立“国资委”——破解政企不分的重大创举
十届人大一次会议通过的政府机构改革方案，决定设立国务院国有资产监督管
理委员会（简称“国资委”），将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员
会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，组建国家食品药品监督管理局
等等。分析家认为，本次机构改革方案最大的亮点是，加强了政府在市场经济制度
中应有角色的建设，即加强了对市场的监督和监管力度，目的性十分明确。
张卓元认为，成立国资委这样一个“特设机构”，其主要原因是为了终结原来
的国有资产管理“五龙治水”的局面。
所谓“五龙治水”，就是好几个部门对国有大型企业分割行使职能。中央企业
工委负责这些企业负责人的任免，而财政部、国家经贸委等部门则掌控着“资产”
和其他权力。如果按照出资人的三大权能——资产收益、重大决策、选择管理者来
细分，则有多达9 个部门在负责。
张卓元在参与起草政府机构改革方案时，与起草小组的专家一起建议成立一个
专门的机构——国资委来解决这个问题。
1993年12月张卓元调到中国社会科学院工业经济研究所任所长时，就开始重点
研究国有企业改革。他认为社会主义市场经济体制的建立和完善，关键在于重塑市
场主体，特别是其中起主导作用的国有企业，使之真正成为市场主体。他当时提出，
为加快国有企业改革步伐，需要对大中型企业进行公司制改组。主张国有经济主要
掌握关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，逐步从一般竞争性行业退出，对小
型企业则采取多种形式的放开放活。他主张发展多元化投资主体，建立多元、竞争
的国有资本运营结构。同时他还认为地方封锁、部门垄断和过度竞争，是中国发展
市场体系的重大障碍。这种呼吁在当时对经济界形成很大的冲击波。
1998年5 月张卓元去辽宁考察了一个行将破产的企业，令他十分痛心的是国家
资产的损失。这个只有两千人的企业破产后一下子吃掉了坏账准备金1.8 亿元。当
时他差点流出泪来，他发问道：用1.8 亿元救活一个两千人的企业，每个职工合6
万元，国家的代价是不是太大了？
从那以后，他一直在探索国有企业的改革方案，特别是企业产权制度的创新。
在张卓元看来，设立国资委的理由有三点：分割行使出资人的权力，使得国有资产
运营效率非常低下；加入世贸组织与建立完善的社会主义市场经济体制，要求政府
的社会管理职能和出资人的职能分开，要求企业产权主体明确；原来有些职能分工
不太合理，如进出口贸易、农产品由国家计委管，工业品和原材料是国家经贸委管，
其他技术等由外经贸部管，显然不适应。
国资委的主要职能包括：依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，
指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程
序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所
管国有资产的保值增值情况进行监管……用张卓元的话来说，国资委主要归并了原
来三个部委的职能：一是中央企业工委的全部职能；二是国家经贸委指导国有企业
改革、重组等几个职能；三是财政部的一部分职能。 张卓元还建议将劳动部负责
的工资总额的管理并入国资委。
对此，中央企业工委的一位官员称：“国资体制改革的历程中，从来没有这样
一个强势机构，把管资产和管人、管事全部结合起来。”它既不是行政部门，也不
是事业单位，而是首次出现的所谓“国务院直属正部级特设机构”。它将依法对企
业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责，但不得直接干预企业的生产经营活
动，这将使国家对这些国有资产的管理更加顺畅。
但是有人提出，把五个部门管理国有资产的人员和工作合到一起，可能会变
“五龙治水”为“政出独门”，这样会对国有企业管得更死，不符合十六大精神。
这样的担心不在少数。
张卓元也意识到这个问题。他说，成立国资委，目的是让国有企业出资人到位，
防止内部人控制，但如果再走前一步，就会成为老板加婆婆。要成为老板，但不能
成为婆婆，这实行起来未必容易。而最让他担心的是，企业贱卖国资致富。他在十
届人大一次会议结束后就警示说，国资改制应该规范进行，绝不能允许投机行为存
在，如果净资产1000万，结果200 万卖掉了，这种行为是违法违纪的。国有资产改
革应该规范、透明，比如国有资产出售应该公开竞标、拍卖，要经过职工代表大会，
不赞成暗箱操作。
为此，他希望国务院制定有关国有资产管理的暂行条例马上出台，这个条例将
包括国有资产的转让、出售、国有企业的破产等很多问题。今后的国有资产管理改
革、产权交易、资产重组、企业兼并、破产都必须依法有序进行。
张卓元在十六大后曾说出一个警句：多强调“制度建设”，少谈点“大胆探索”。在他看来，市场经济发展到今天，大体框架已经基本建立，应该更多地强调法治，强调规范，强调制度建设。现在与十五大时不一样，当时提的是整个国有企业改革要大胆探索，现在讲规范，讲完善社会主义市场经济体制。国资管理体制改革也要
规范。
张卓元还注意到，到现在为止，中央一些部门还有一些国有资产并没有完全转
归国资委监管。如铁道、邮政等系统还管着一万多亿资产，还没有交到国资委，仍
然是政资不分、政企不分。他提出下一步就要加快推进这些垄断行业的改革，实行
政体分开、政资分开。当然这个也要一步步来，第一步，最主要的，把原来中央企
业工委管的196 家先管起来，然后慢慢把其他的也管起来。
2003年4 月6 日，人们看到，国务院国有资产监督管理委员会的牌子已悄然挂
上北京市宣武门西大街26号原国家经济贸易委员会的北门，原外经贸委主任李荣融
被任命为国资委主任。李荣融在上任后马上表示，力争用较短的时间，将国有产权
交易全部纳入市场交易，并承诺从2004年起对中央企业的利润和成本进行考核。同
年8 月13日国资委宣布将选择6 家中央企业作为试点单位，在全球范围内招聘企业
的高级管理人员。这意味着国资委正式启动现代企业管理程序，从而为破解国有企
业政企不分的难题迈出重要的一步。
张卓元预测，今后几年国有经济布局将越来越向关系国家经济命脉的行业集中，
国有资产越来越向大企业集中，中小企业越来越开放搞活。国有资产绝对量会增加，
但是相对量也就是国有资产所占比重会缓慢下降。国有企业在有优势的地方发挥作
用，这也会促进民营企业发展。
但是他也提醒人们注意，国资委的成立只是国有企业改革的重要一步，并不意
味着国有企业的改革就已大功告成。还有很多的问题需要研究，比如：如何防止行
政复归？国资委与运营机构之间的关系如何界定？怎样建立约束和激励机制？如何
考核评价国资委的工作？
张卓元（4）
老骥伏枥，智者为王
张卓元头发已经有些花白了，当他参加完全国政协十届一次会议，从人民大会
堂的台阶上走下来的时候，人们看到他精神矍铄，身板硬朗。当有人问及在本次会
议上他最关注的问题是什么时，张卓元说：“如何保证我国经济持续、稳定、快速
发展，是我一直思考的事。”
——这位中国学者队伍中的老马在经济思想上的博弈是没有止境的。
附录：
为什么奋斗目标是全面建设小康社会
张卓元
关于新世纪新阶段即21世纪头20年，中国的奋斗目标是全面建设小康社会还是
加快现代化，曾有不同的认识。当时，有不少省市特别是东部一些省市，都提出加
快和率先实现现代化的目标。因此有的同志主张用加快现代化作为奋斗目标。但是，
许多同志认为，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在达到的小康还是
低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。我国生产力和科技教育还比较落后，
工业化还没有完成，实现现代化还有很长的路要走；城乡二元经济结构还没有改变，
地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少。根据这样的国情，比较切合
实际的选择是，在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平
的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社
会更加和谐、人民生活更加殷实。这是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上
启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。经
过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建
成富强、民主、文明的社会主义国家。
还要指出，把全面建设小康社会作为新世纪新阶段的奋斗目标，是一个令人鼓
舞、催人奋进的目标，符合中国国情，符合我国现代化建设实际，符合邓小平提出
的关于分阶段、有步骤地实现现代化的战略思想，不仅易于为人民理解，而且目标
平实，有利于在国际上树立良好的形象。全面建设小康社会，是就全国整体水平而
言的，有条件的地方，如东部一些省市，可以发展得更快一些，在全面建设小康社
会的基础上，率先基本实现现代化。
全面建设小康社会的主要经济任务是，用20年时间，完善社会主义市场经济体
制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力推进信息化，加快建设现代
化，保持国民经济持续、快速、健康发展，不断提高人民生活水平。全面建设小康
社会同基本实现现代化的涵义是有所不同的，因为基本实现现代化要求更高，要到
21世纪中叶才能做到。