第十二章 温铁军
休养生息，以拳拳之心回报农民父母
温铁军（1）
温铁军，1951年5 月出生。农业部农村经济研究中心研究员，学术委员会委员，政府特殊津贴专家。1983年毕业分配到中央军委总政治部。1985年末调入中央农村政策研究室、国务院农村发展研究中心联络室从事农村调查研究工作。1987年全国农村改革试验区办公室正式组建后调入。1988年任监测处副处长，1993年任调研处长，1995年任主持工作的副主任，1998年试验区办公室机构变动，调任农研中心科研处长，现任中国经济体制改革研究会副秘书长。
“三农”问题涉及的不是抽象的经济问题，而是八亿多人的命运的问题。中国大地上，还有什么东西比八亿多人的命运更重要的呢？
——温铁军
摩托车考察——“毛泽东风格”的农民问题大调查
1985年，从中国人民大学新闻系毕业还不到两年的温铁军，便别出心裁地组织
了一个记者团，驾驶着摩托车沿黄河考察了8 省40多个市县的社会经济发展状况。
这个创举引起社会不小的震动，也使温铁军从此开始了中国“三农”问题的研究和
实践。1987年温铁军从中央军委总政治部调入刚组建的全国农村改革试验区办公室，
在农村土地制度试验区摸爬滚打了11年，对于中国土地制度的过去、现状和《农村
土地承包法》的重要性和突破有了深刻的认识。10多年的基层工作，使温铁军以丰
富的实践经验和出色的学术成果，获得中国高层的嘉许和百姓的信任，成为中国最
为瞩目的“三农”问题专家。尽管温铁军博士一再声称自己并不是什么农村问题专
家，而只不过是个农村问题调查员，但是人们还是把他视为中国真正懂得农民的
“三农”专家，有心人给了他一个很好听的别号——“温三农”。
“三农”问题是20世纪90年代初提出的。1989至1991年农民收入自改革开放后
首次出现连续三年增长幅度下降的势头。当时的农业部范小建司长（现为农业部副
部长）为了解农村的实际情况，骑着自行车跑了20多个县，回来后，向当时农业部
部长刘中一做了汇报，认为现在农民负担过重的问题已经影响了政府与农民的关系，
亟待解决。在十三届八中全会之前，农业部把调查的情况反映给高层领导，不少专
家提出要有一些对策性的措施，农业部的有关调研也点到了这个问题。这是关于
“三农”问题的首次讨论。
1993年，时任农业部部长的刘江同志组织农业部及所属单位开展了蹲点调查，
农业部农村经济研究中心副主任杜鹰带领一批搞农村调研的同志到安徽农村进行了
为期3 个月的调查，主要了解安徽1978年大包干以来的农业生产情况，调查涉及到
财政、金融、税收、计划、工商等宏观部门。最后经大家讨论，形成了《农业大省
面临的困境》的调查报告，指出当时像安徽这样的中部农业大省所面临的问题主要
是财政、金融、税收等一系列宏观问题。农业部领导对这份报告评价很高，认为它
细致真实，很有见地。结合这次蹲点调查，温铁军在《经济日报》上又发表了一个
题为《汝果欲支农，功夫在农外》的调查报告，主要观点就是强调农村当时所面临
的问题是宏观制约。温铁军的这篇文章立即引起农业部和中央高层的重视。此后中
央不断加大解决“三农”问题的力度。
朱基同志在“关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告”中强调，
农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。十届人大期
间，“三农”问题再次成了代表、委员关注的焦点。温家宝总理发表就职演说，在
回答中央台记者提问时说，本届政府所面临的主要困难和挑战包括五方面，而第一
个问题就是“三农”问题。他说：“农业发展滞后，农民收入增长缓慢，已经成为
制约扩大内需的一个重要因素。”
“三农”问题的确是中国的百年结，温铁军就反复称它是“世纪难题”。自1987
年成立试验区，温铁军几乎就没有离开过这个世纪难题。尽管1987年他被公派赴美
国密执安大学社会调查研究所（ISR ）和世界银行进修了一段时间，1991年，他又
自费公派赴美国哥伦比亚大学进修，并到康奈尔大学和南加州大学讲学交流，但他
心中仍然揣着有关“三农”的课题。
由于中国区域差别很大，黑土地、黄土地、红土地都不一样，需要分散决策、
分区突破，还要搞试验，工作很辛苦，当时并没有多少人愿意在基层啃农业这块硬
骨头，可温铁军一直在干。
1988年温铁军任全国农村改革试验区办公室监测处副处长，1993年任调研处长，1995年任主持工作的副主任，1998年试验区办公室机构变动，调任农研中心科研处长。他还自称“不是一个很灵的人”，当时别人能写好文章，他不行。也因为当时
国务院的纪律要求，没有试验结果之前，不许发表文章，所以他就没多少东西。到
现在为止，他真正认为是研究成果的，是一个课题报告——《中国农村基本经济制
度研究》。这份报告后来由中国经济出版社出版，印了4000册，一销而空。温铁军
不大明白为什么有这么多人想要这本书。后来他又在1999年第12期《读书》杂志上
发表了一篇文章《三农问题世纪末的反思》，重申了那份报告的主要内容。
他在这篇文章的开头便说：“在理论界讨论问题的很多场合，我都强调自己只
是个‘试验员’，而绝非理论工作者，现在也认为自己提出的只是对农村基层客观
情况的感性认识。因此，本文只是一篇‘草根派’试读‘三农问题’这本大书的心
得。”
他认为，从农村发展本身的要求来看，中国农村经济研究主要有两个基本命题，
即“人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾”。其实早
在1987年农村改革试验区创立之初他就提出：中国应该研究的是农民、农村和农业
这“三农”问题，而不是单一的农业经济问题。1996年他再次把以上两个基本命题
作为两个制约“三农”问题的关键提出，从而正式确定了“三农”问题的概念。在
他看来，中国历来并无类似于西方的纯粹“农业”经济问题，中国最根本的问题就
是农民问题。而农民问题与前面所说的基本国情矛盾和城乡体制矛盾是紧密联系在
一起的，理解 “三农”问题，不能脱离对这两个矛盾的认识和讨论。同样，一切
解决“三农”问题的办法，也只能在深刻认识这两个矛盾的基础上展开，只有或多
或少地消解这两个矛盾的政策才会有些效果。
温铁军在那篇文章中提出两个选择供中央高层决策者参考，一是中国只能以劳
动密集就业于国家主导的基础设施建设为第一国策（宁可水平低、速度慢）；辅之
以全面开通城乡，调整产业结构和就业结构，以此促进农地上承载的过剩人口实现
非农转移。二是若此议难度太大，则只好加强农村社区“非市场”的、内部化的财
产和收益均平的制度建设，同时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规
模来维持小农村社经济。舍此，农民没有出路，农村得不到发展，农业也很难成为
独立产业。
温铁军的这篇文章在当时引起社会各界的广泛讨论，中国大地刮起了“温三农”
旋风。此后“三农”问题写进党章和政府工作报告，并在政策和文件中体现出来。
他的部分观点也被中国高层所采纳，影响到中国农业政策的走向。
温铁军（2）
农村暂不宜实行市场经济
温铁军祖籍河北昌黎，1951年在北京出生，17岁到山西插队，1979考入中国人
民大学新闻系，1985年毕业后分配到中央军委总政治部，两年后才转入农业问题研
究，在这之前，连他自己都没有料到会与“三农”问题打上一辈子的交道，他也没
有料到自己的学术研究会在各个阶层掀起阵阵旋风。
温铁军的学术立场是特立独行的，他不照本宣科，也不为世俗潮流所动，重在
调查研究和实践。著名学者汪丁丁称他有“‘老三届’的谈吐风格”：“实事求是”
的风格，“不惟书、不惟上”的风格和“以天下为己任”的问题意识。而温铁军自
称是知识分子阶层的“叛逆”。
他曾毫不留情地批评“都市政策”：“我们的主张不是简单地提口号，强调‘
城市化’，而是‘以综合改革推进农村城镇化’。因为，按照目前的城市旧体制搞
城市化是走不下去的。20世纪90年代以来兴起的城市化基本建设是盲目性很大的‘
造城运动’。无论大中小城市还是城镇，问题都类似：机构庞大，大量占农民的地，
却排斥农民就业。”1999年1 月国务院3 号文件正式取缔农村合作基金会的政策，
温铁军再度上书直言，表达自己对农村合作基金会的理解。
尽管现在我们有幸看到，温铁军当年提出的“三农”问题得到广泛共识，但他
当时的大胆质疑，并没有意识到是对农业经济科学已经形成的理论体系的挑战。后
来他坚持把约定俗成的“农业、农村、农民”的“三农”调了一个个儿，把农民问
题放在“三农”之首，也表明了他一贯严谨的研究作风。他说：我斗胆断言，中国
的农民问题依然是中国的基本问题，而且我不想说是“基本问题之一”，其他的问
题都是派生的或非战略性的。
应该说1996年是温铁军对“三农”问题的核心理论作全面而深刻阐述的最重要
的一年。这年秋季，温铁军在《战略与管理》上公开发表了《制约三农问题的两个
基本矛盾》一文，综合以往政策实验的研究成果，提出人地关系高度紧张的基本国
情矛盾以及城乡二元结构的基本体制矛盾。同年他的《粮食有问题，但不是粮食问
题》在1996年也引起广泛讨论。
1995年秋粮上市之前，温铁军对中部粮食主产区进行调查，认为用价格政策过
度刺激粮食生产，会导致1995～1996粮食年度出现过剩。在一次全国政协召开的座
谈会上，温铁军把粮食可能出现过剩的问题提了出来，但当时并没有引起足够的重
视，有很多人甚至并不相信温铁军的推论。为了更全面地阐述自己的观点和主张，
温铁军写下了《粮食有问题，但不是粮食问题》，大胆分析“丰收的代价”，从粮
食周期谈起，分析粮食问题与财政、金融、外贸等宏观政策的相关性。
这篇文章与他以前的《汝果欲支农，功夫在农外》的思路基本一致。由于1996
年粮价继续提高，继续刺激粮食高产，因此，当年粮食产量提前实现了2000年粮食
产量的目标。但由于人口没有随着粮食产量增长上去，也就是说消费并未增长上去，
必然出现过剩。正是基于此，《粮食有问题，但不是粮食的问题》一文发表后，被
许多报刊转载，人们开始觉得这种提法有意思了。而此后由于粮食出现积压，果然
出现了1984年粮食大规模增产后出现的卖粮难问题。这时，农业问题的矛盾又开始
凸显出来，继而引起广泛讨论。
2001年，温铁军在当年第10期的《读书》杂志上发表了一篇文章叫《市场失灵
加政府失灵——三农问题的双重困境》，提出市场手段不适合中国9 亿农民的观点，
没想惹来麻烦。他被人扣上“反市场”的帽子。
温铁军在论述“三农”问题的双重困境时提出这样一个假设：无论计划还是市
场，当这些外来制度面对高度分散而且剩余太少的传统小农经济时，都有交易费用
过高的问题；因此才需要有中国特色的制度创新。由此引申出的另一个相关假设则
是：无论集权还是民主，当这些政治制度面对高度分散的小农村社制的社会基础时，
也都由于交易费用过高而难以有效治理；因此才需要重建以社区自治为主的农村管
理体制。也许，正是这两个问题没有被正确认识，也没有来得及讨论解决的办法，
中国的“三农”问题才面临“市场失灵加政府失灵”的双重困境。
温铁军看到，在大多数发展中国家的农村，第一要素是土地，而在我国农村，
土地事实上不断减少，并且随人口增长，就产生了两个现实问题：一个是土地面积
减少使土地价格越来越高，相应地私有化的制度成本也越高，再加上土地的不可移
动性，就导致土地产权客观上以社区为边界；二是农村自发大包干，政府“退出”，
不再承担农民的社会保障和农村公共开支，转由耕地来承担；并且随人均面积不断
下降，必然使耕地越来越多地转变为以承担农民的生存保障这种职能为主。在以上
两个限制性条件的约束下，形成了有中国特色的村社所有、家庭承包制度，这个制
度不断修订和完善，最后成为“中国农村基本经济制度”，由此决定了农村土地既
不能实现完全个人意义上的私有化，也不能被单纯地当作一种生产资料完全地交给
市场这只看不见的手来调节。
中国农村的第二个要素是劳动力。农业人口和农村劳动力严重过剩，由于城乡
二元体制的约束，农村剩余人口和劳动力不可能大规模转移，又进一步使得城乡差
别不断扩大。农村劳动力转移得不顺畅，甚至回流农业，再加上土地不断减少，因
此农业劳动力投入的边际效用只能递减到零以下。在这样的情况下，作为第三要素
的资金当然就进入不了农业领域。这样，在中国农村，最基本的“三要素”现在还
没有条件被市场这只看不见的手自发调节。
温铁军要问的是：假如农业这个国民经济的基础产业跟不上，人们憧憬的市场
经济体制以及建立其上的高成本的管理制度在农村中如何体现？人们约定俗成的市
场话语在农民群体边缘化、农村经济凋敝和农业难以可持续发展的语境中，已经变
得很尴尬。而我们现在强调的这些似是而非的政策讨论，又有多少在这样的“三农”
问题上是不尴尬的？
温铁军切身体会到政府对“三农”问题的重视，但是，由于政府所属的涉农部
门在农业收益不断下降的情况下，因自身的部门体制局限而不可能自觉地认识到问
题的实质，于是，只能像抓住救命稻草那样不断强化垄断体制。在温铁军看来，由
于这些部门同样难以解决与9 亿农民之间交易成本过高的问题，因此也难免在使农
民现金收入下降导致的生产投资能力不断下降的互动中，最终演化出与其意图相反
的结果。就这样，潜移默化地，恰恰就是现行部门垄断体制本身，导致了政府提出
的各项支农政策失灵。政府现在的“农业重中之重”“加强农业投入”“加强农业
基本建设”口号都失灵了。
温铁军的观点引起了学界的争议，一些人针对他提出的“市场无效论”的观点
进行了反驳。一时间学界沸沸扬扬。
有学人认为，温铁军的判断是基于新古典经济学的误导。新古典经济学简单地
把市场的作用等同于资源配置，进而简约地化为消费者追求效用最大化、企业追求
利润最大化，最后能够实现帕累托效率的结果，其实市场的作用被新古典经济学简
化，甚至是歪曲了。在20世纪30年代关于计划经济的大论战中，哈耶克争辩认为，
市场机制不只是价格机制，更多的是一种信息机制。价格机制的作用被过分夸大了，
价格机制传递资源稀缺性的作用是有限的，我们不能从价格机制是否在农业领域发
挥作用而去判断市场是否失灵。另外这位评论者还对温铁军“农业不能产业化”的
观点加以质疑。他认为温铁军是停留在静态的观察上看问题，才产生农业生产的低
效率会阻碍农业产业化的观点，如果动态地看问题，可能会得到相反的结论。评论
者进一步指出，农民生产的低效率不等于农业的低效率。
一位署名秋风的论者在《农民还得作牺牲？》一文中指出，温铁军的观点对于
农民来说“太不公平”。因为按照他的思路，土地承担着农民的社会保障功能，而
中国的现状是农业人口严重过剩，但又不能都转移到非农产业，只能留在农村，而
一旦把土地分配给农民，如果他们失去土地，他们就失去了最后的一点保障，于是
他们就可能成为社会的不稳定因素。这显然“不是一个经济学的结论，而是站在政
治家的高度，来谈论国家和整个社会的稳定问题的”。
秋风称温铁军把九亿农民当成一个整体，“可以像一个工程师一样按自己事先
设计好的蓝图把他们捆绑在贫瘠的土地上”；而在秋风看来，“不存在作为一个整
体的农民”，每一个农民有选择的自由；他有权利迁徙到他喜欢的城市，他有权利
离开生活了几十代的土地……“这种权利是任何人不能以任何借口来剥夺的”。
秋风赞成用市场化的方案解决中国农民问题，他甚至认为温铁军解决中国农村
问题的原则太过繁杂，其实问题“一点都不复杂”“只有通过构建农民的土地所有
权、尊重每个农民的人身自由和经营权利，赋予每个农民一个现代国家公民的基本
权利，惟有如此，一个社会才会成为最稳定的社会”。
不知为什么，温铁军对这样的批驳表现得很平静。他曾在一次采访中作过这样
的表态：学术界这么多人批评我，我觉得是好事。 一是说明大家都在关心，尽管
有些批评情绪化了点，其实我有时候也情绪化。二来对我也是一种鼓舞，只要是老
师的批评，我都诚心接受；年轻的同志的批评，我可能不大客气，也希望大家不要
对我客气。有讨论总比没讨论好啊。比较活跃的讨论，就是思想进步的一个前提，
现在就缺思想。
但他声明他不但不反市场，而且特别喜欢市场。他强调他提出“市场失灵和政
府失灵”的问题，是希望人们能够反思以前约定俗成的看法，所有从国外引进的学
问，在今天复杂的“三农”问题面前的确都需要重新思考。尤其是书斋里的学者更
应“慎言三农”“不做实验，你怎么知道你那一套是对的？”
2003年春天，当SARS在中国肆虐的时候，温铁军却在日益升温的SARS讨论中出
人意料地保持了沉默。直到《经济观察报》记者采访他时，他才发表了认为一些知
识分子对问题的讨论不得要领的评价。
温铁军一开始便不相信SARS必然在农村产生可怕的蔓延，因为它首先是一种城
市病；SARS的出现也绝非偶然，它是过度的发展主义的结果。在他看来，这与农村
的公共卫生系统也没有直接的关系。他甚至有一个“不很学术的”观点：SARS会在
夏季销声匿迹，然后在冬季重又出现。因为SARS和感冒、肺炎、呼吸道相关，呼吸
道系统冬天容易受感染，而夏天连感冒都很少。
作为一种疫病，SARS从人口密集、工业污染严重的城市发生，是必然现象，它
是现代化大城市人类食欲、贪欲集合的结果，因而他不认为这种死亡率程度的病对
中国会有什么深度影响，也并不像一般知识分子那样，认为SARS会改变什么。
但他认为，在农村还有比SARS更值得我们关注的事，应该谨慎对待，农村重又
出现的流行病（血吸虫病、肝炎）比眼前的SARS更为致命。“而今天媒体对于重建
农村公共卫生系统的呼吁仍不着要点，你根本不能指望为9 亿农民设计一套西方式
的系统。”在他看来，现在面临的实际问题比这一切复杂得多，公共健康问题只是
农村面临的诸多严峻挑战的一个侧面而已。
人们看到温铁军对人民公社时期的赤脚医生制度的怀念。他认为这个办法更符
合中国的现实。在他看来，今天所谓的部门的制度，并不有利于建立覆盖全民的、
特别是农村和贫困地区的公共卫生和防御体系。他的这种想法大多数知识分子并没
有意识到，因而他又一次以一种“叛逆”者的形象出现。但他认为，今天所谓学界
的争论，无论是新左派也好，自由主义也好，都是西方的理论。本土的理论在哪儿？
列举那些解决本土问题无意义的东西有什么用呢？这次SARS可能又要出现同样的状
况，但是今天的你我还要重复昨天的故事吗？
温铁军（3）
“三农”：民间与政府高层最为挠头
温铁军被称为中国典型的“政府经济学家”，在长期的“三农”问题的研究过
程中，成果丰硕，多次被请进中南海与中央高层面对面研讨“三农”问题，他的学
术成果更是成了中央决策层的重点参考资料。他现任农业部农村经济研究中心研究
员、科研处长、学术委员会委员，另外还兼任国家信息中心高级经济顾问、中国经
济信息网“中国经济50人论坛”成员、中国体改研究会特约研究员、中国改革研究
基金会学术委员、国家科技评估中心“九五重大项目”评估专家、首都师大兼职教
授、亚太社会调查研究所学术委员会主任、《中国改革》杂志社社长兼主编，是享
受政府特殊津贴的专家。
林毅夫在1999年的一次研讨会上大声疾呼，要开展新乡村建设运动，并强调中
国现在面临的矛盾既有资本过剩，又有劳动力过剩，双过剩会导致恶性循环。也就
在这一年，温铁军撰文指出，20世纪中国的问题是农民问题，农民问题是土地问题
；21世纪中国的问题是农民问题，农民问题是就业问题。
中国是一个农业大国，如何成功地解决“三农”问题直接关系到国家现代化的
建设和社会的长治久安。但是一谈到人地关系的高度紧张这个基本国情矛盾，就遇
到了一个死结。温铁军认为，这是我国农业不发展，农民贫困的根本原因。他预测
在未来几十年里，即便我国城市化率达到50% ，仍会有8 亿多农村人口，人地矛盾
仍得不到任何缓解。因此在耕地问题上，他认为应先保障公平，再兼顾效率。只有
在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时
候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度，但这只可能在一个较
长的时期之后才有条件，因为城乡分割的二元结构，将农民封锁在了有限的耕地上。
在温铁军看来，农民就业问题，就是农村过剩劳动力向城镇转移的问题，而这
又与计划经济形成的城乡分割相联系。
温铁军细算了一笔账：2002年农村劳动就业人口是5 亿人，但把在农村18岁以
下、60岁以上能劳动的人算成半劳动力，农村有劳动能力的人口估计达到6 亿人左
右，根据劳动力与土地的正常配比，农业只需要1 亿左右的劳动力，这就有5 亿左
右的劳动力需要转移到非农就业上去。从20世纪80年代乡镇企业异军突起，到1996
年乡镇企业发展颠峰期大约解决了1.4 亿农村人口的就业，但要考虑到乡镇企业的
私有化趋势及两栖就业的实情两个因素，乡镇企业解决的农村就业估计在6000万左
右，农村还有4.4 亿左右的劳动力剩余。自1992年开始，农村劳动力大规模流动，
目前估计接近1 亿人，但这部分与乡镇企业的农村就业有重复之处，净就业人口估
计在七八千万左右。这样总算下来，农村至少还有3.5 亿的净过剩农村劳动力处于
隐性失业状态。
他认为如此庞大的就业压力是客观存在，如不解决，国无宁日。他从司法部公
布的数字看到，近10年出现的第5 次犯罪高峰，其特点是高比例的农民流动人口犯
罪，性质是社会性犯罪。农村流动人口问题都是与农村巨大的就业压力与农民生存
危机相关。温铁军认为，如果将政策的重点放在加强公检法上，只是治标，不是治
本。因此，解决就业应该是当前中国的第一国策。
有不少人提出解决“三农”问题应引进西方的方法，从私有化和技术革新等方
面找出路。温铁军试了十几年，发现这样的想法在目前的中国农村行不通。在美国
农业劳动人口人均土地占有面积是我国的800 多倍，美国农场土地面积广大，地租
绝对量大。而中国的土地连地租都产生不了，劳动力和资金的投入产出比因此就是
负值。中国人均土地就是这么少，土地已经基本上转化为农民的社会保障，世界上
有哪个国家把社会保障私有化？中国水资源又缺乏，不能以所谓的耕地私有化来形
成规模经济，来提高生产能力，不可能依靠提高规模效益来参与国际竞争。至于靠
技术创新提高农业效益，理论上可以，但任何一项技术都需要前期成本，这些前期
成本谁来付？在目前分散的小农经济条件下，哪个单家农户能够成为这种技术和投
入的载体？也有不少人提出走产业化之路，但现在农业主要投入品种，资金、化肥、
农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域基本上被垄断了，产业层次如何提高？
把追求利益最大化的企业与负效益的农业结合起来也不现实。再说，搞产业化经营
是要成本的，假如在不产生利润的农业领域从事生产经营，组织成本从何而来？
在温铁军看来，“三农”问题到了今天这一步，传统的、个别的曾经有效的办
法已不足以解决今天的问题，非得有一些新办法和硬办法，非得有决心和勇气不可。
这里涉及的不是抽象的经济问题，而是8 亿多人的命运的问题。中国大地上，还有
什么东西比8 亿多人的命运更重要呢？
为缓解中国农业的两个基本矛盾，温铁军提出了解决问题的6 条办法：一是免
除农业税，因为土地主要是农民的生存保障资料， 没有任何国家对社会保障征税，
如果免税，同时配套基层管理体制改革，把乡政府改成乡公所，乡公所只是一个上
情下达的机构；二是推进乡村自治，将乡政府改为乡公所，镇政府改为自治政府，
各种自治体平等交换，直接对县，取消实行自下而上的农村公共品决策制度；三是
将农村非耕地资源（林地、四荒地、水面和矿产）的权属和收益，尽可能分配到农
民社区集体经济组织，作为农村公益事业的资金来源；四是国家直接垄断耕地转让
的收益用于无地农民的社会保障和农村医疗保险；五是对农民开放涉农行业，在乡
村自治体内部成立农民入股的农村合作金融组织；六是国家支农资金不通过农业行
业管理部门直接投资给乡村级农民合作经济组织，占股份不占收益。
这6 条建议很快引起农业部的高度重视，很快上报中央，作为新一轮农村改革
措施的参考。
西部开发应吸取美国西进经验
——资源如何转化为权利
西部，对于从事农业问题研究的温铁军来说，是一块有着特殊记忆的土地。
温铁军称自己是一位彻头彻尾的实践者。1985年，温铁军组织记者团骑着摩托
车沿着黄河做社会发展问题考察，行程2 万多公里，把西部看了个够。后来温铁军
在回忆这段繁忙的经历时，坦言“一生之中有这样一次经历是非常重要的”。因为
他看到了西部孕育着巨大的能量。
就在温铁军沿黄河考察的时候，广州西部会议召开了，中国梯度理论也已提出。
“梯度理论”认为，沿海加工工业发展到一定程度，当地土地、资源和劳动力
成本提高，资本自动由东向西转移。梯度理论确定后，成了中国改革开放15年来主
要的指导思想。
温铁军对梯度理论持保留意见。在他看来，中国的发展战略如果只是沿海一条
边，就好比是有弓架而没有弦。中国至少应该在沿海一条边发展的同时，形成内地
发展的一条线，或者沿长江或者沿黄河，就可以实现东西部综合发展的思路。
但是温铁军对西部开放价值的强调并没有引起足够的重视。当温铁军考察回来，
沿海经济的迅速增长已把世界的目光聚焦到中国东部，西部投入的力度显著不足，
从而使梯度理论在中国未能显示效果。虽然确有少数资本向西部转移，但是，代之
而起的是西气东输、西电东输、西油东输、西煤东运、西矿东运和进一步大规模的
“西人东流”。
1993年中央提出八七攻坚战略，把解决西部地区为主的7000万贫困人口的扶贫
问题提到了议事日程，人们希望以开发式扶贫方式带动西部经济发展。而温铁军看
到，此时正是房地产、期货、股票证券热三大投机一起上的时候，“在此情况下，
西部贫困地区急于追求增长，急于求富的心态，造成一部分本应用于西部资源开发
的扶贫资金，被转化为投机资金，进入股市、房地产市场，结果是‘瞎’了一部分
项目，很多项目在西部表现不好”。等到西部真正开始投资上项目时，中央已经开
始财政紧缩了。开发式扶贫操作上的不成功使西部又一次失去发展机会。
温铁军说过：“中国国情可不是说着玩的。”他在对西部的调查中发现，人们
普遍认为的西部拥有20% ～30% 的人口，集中了70% 的资源，东部70% 左右的人口，资源只占20% ～30% 的说法只是一个表面现象。实际上西部地区之所以人均收入低，资源富集但人口稀少，是因为西部的知识精英及大量的劳动力都跑到东部去了，东部地区把所有的资源都转化为资本，而西部资源仍然处于自然状态。
西部是资本高度短缺区，财政大部分亏损，银行大部分都是贷差行，贷款大于
存款，投资成了问题。在温铁军看来，东西收入之差、资源之差、人口之差都只是
现象，因为它都是可以流动的。真正本质意义的差别是资本量之差。而如何调整现
行体制，促使资金能够流向西部，是开发西部的关键之所在。但同时，温铁军也知
道，如果没有体制上相对的优势，资本是流不到西部的。
温铁军看到，东部在整个资源转化过程中并没有真正解决好初始产权问题，因
此造成社会严重不公，随后出现人们收入分配上的不平等。而在西部开发过程中并
没有吸取东部的教训，人们只强调开发、投资、上项目，绝没有提到西部资源向资
本转化过程中，如何形成更为合理的体制，避免东部已经发生的问题。
他认为，西部不合理的安排在于西部的大量地下资源，如矿产资源、石油、天
然气等西部所富集的资源是垄断的。西部的调整在于资源向资本转化的过程中的开
发权利，是一个资源转化权利的调整。只有调整到位，才能激发西部地方的积极性
和潜在活力。
对西部极为了解的温铁军提出在西部开发中，农村经济发展是它的重头戏，而
水、土、人三个方面是农村经济发展的主要内容。他倡导一种中国式的开发方式。
在他看来，中国有2 亿多绝对过剩的农村劳动力。如果西线工程启动，应把劳动力
用起来，尽可能少用大规模上机械的方式，同时可以把大量库存积压的消费品调到
工地上，允许上工地的劳动力带家属，干一天活给三口人的粮、油、布等基本消费
品。沿着工程线，无论是公路，铁路还是水利工程，沿线会自然形成居落或村落，
甚至形成城镇，在工程上劳动一年可授地一亩或三亩，干三年授地十亩，三口之家
就安居下来了。这至少能将劳动资源变成西部开发的资本，同时也解决了库存积压
矛盾和整个消费品工业启动不了的矛盾。
温铁军强调，西部开发不是一个简单的投资问题，而是如何综合调整我们的资
源、人口比例关系，如何实现可持续发展的问题。
温铁军（4）
乡镇自治应借鉴秦朝绩效——政权不下县
为了减轻农民负担，国家在农村进行了税费改革。2000年，安徽省率先进行了
农村税费改革试点。这项改革取消了过去的“三提五统”以及屠宰税等多个收费项
目，为减轻农民负担建立了制度保证。
位于安徽省西北部的太和县是我国最早开展农村税费改革的试点县，温铁军于
1993年曾在这里试点。三年的税费改革，让这里的农民肩上的担子轻松了，但是这
里的乡镇财政压力却有增无减。
温铁军认为，减轻农民负担应该有一个综合的办法来解决，比如说税费改革也
好，或者机构精简也好，或者是反腐倡廉也好，哪一项都不可能单独奏效，一定要
多管齐下，才可能奏效。
1993年，温铁军提出了解决农民负担的一个大胆设想，即乡镇实现自治——把
“以户纳税”改为“以村纳税”。他说，中国自秦朝设立“郡县制”以来2000年的
封建社会都是“皇权不下县”，政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，
而不是国家针对每一个农户的税费管理，因为政府与亿万农户之间“交易费用”太
高。
在温铁军看来，取消镇一级行政级别，村和镇两级自治，可以节约交易费用，
从而减轻农民的负担。
有人质疑村镇自治后取消管理者的薪水的现实可行性，对这一点，温铁军胸有
成竹。他说历史上自治村社的领导者不是官，只是社区的精英，平时不领薪水。大
家选他，是对他的道德和能力的认可。比如《史记》里的陈平16岁为乡里宰，相当
于社区长，他的作用只是在祭祀的时候，把屠宰的牲口分给大家，平时没什么事情，
就干自己的事了。中国历史上的自治社区领袖，跟现在西方的镇长相似，不拿薪水，
只在需要的时候才出来，不需要的时候形同虚设。而按照现行体制，镇作为一级政
府，就必须有行政费用的支出，如买车、接待、发工资等等，可现在的村就没有这
些行政开支。
这样的方法的确比较理想，但如果村长和镇长不拿薪水，谁愿意义务出来为村
民服务？温铁军的设想是，这些村长或镇长尽管是义务来为村民服务，但他还是有
一些“好处”的。比如他能够有效地调控村内资源、分配村内收益。这时的管理者
在社区血缘关系的制约之下，就不仅仅只有经济人的理性，还有道德理性。中国几
千年的小农社会都是靠经济理性和道德理性来维持的，光有经济人的理性是不够的。
“那么多社区精英，比如延安时期的李鼎铭先生为什么能当开明士绅？他要狠狠剥
夺农民行吗？有些地主以诗书传家，秉承仁义理智信的道德传统，并不是那种青面
獠牙的套话所能概括的，否则他们也就不叫社区精英了。如果是这样，中国的历史
早就完结了。中国乡村历史给我们的教训，恰恰是如何维持良绅管理下的乡村自治。”
在农村改成自治村的同时，温铁军建议把镇改为自治镇。他对目前的镇管村的
体制持异议。因为现行的这种市管县、镇管村的制度，是典型的城市中心主义。镇
管村的后果是镇可以依托传统体制伸手向农村要钱，用于镇中心区的建设。
国务院总理温家宝曾多次强调，中国这么大的一个国家，生产力水平千差万别，
各地的经济结构也不一样，因此要科学决策，要改变那些不适应生产力的某些上层
建筑。在温铁军看来，按温总理的话去理解，2.3 亿小农户基本上从事自然生产就
是中国农村的基本现状，这种生产力决定的上层建筑应是村社自治，自下而上地提
出公共品要求。但很多人还没有理解温家宝总理的话的真正含义，我们现在最主要
的问题是没有真正理解温家宝总理所指出的如何科学决策问题。所以，可行的政策
是把社区自治体（现在叫村集体）作为财产主体和纳税主体，把政府直接面对2.4
亿小农户转化为面对70多万个村，把乡级政府改为乡公所，合并乡镇，以此降低交
易成本。
温铁军17岁前往山西汾阳县插队时，最大的梦想是每天能在北京火车站扛大包，
因为“一包能挣好几分钱”。多年之后，温铁军走出大学校门便最终选择了研究农
村问题。那个17岁时想天天扛大包的小伙子如今成为中国经济学界最重要的声音之
一。
温铁军（5）
附录：
华西村何错之有？
温铁军
最近，部分媒体对华西、南街等仍然维持“集体经济”的村提出了负面评价。
尽管我不愿意介入理论界的争议，但这次的有关批评涉及的主要是农村中的实际问
题，故在《中国改革》和《法制播报》作出全面介绍我的不同意见的承诺之后，我
接受了采访，试图澄清一些新闻界和学术界不十分了解的情况，帮助读者摆脱多年
来误导政策的“意识形态化”讨论。其实，只要人们哪怕是暂时不讨论农村集体经
济是否属于公有制或者社会主义等宏大话题，就会注意到本文提供的基本事实真相，
远比“灰色”的理论要“常青”得多。
本文如果发表，我愿意虚心听取任何经过长期调研形成的意见；至于书斋学者
或办公室官员的意见，要么层次太高，要么“灰度”太大，笔者一向自惭形秽、无
力应对，还望见谅。
以下是经我审阅的《中国改革》记者的采访记录，如有错误，概由个人负责。
一、原始积累：我国农村工业化进程中“社区资产”的基本属性
与一般国外和城市企业不同，大部分从80年代中期才起步的我国农村工业，其
资本的原始积累过程离我们实在太近，尤其是其中的“社区集体企业”，当年创办
时几乎不可能有个人化的投资人。这客观上大大增加了那些主流专家们涂抹理论
“灰度”的尴尬。
从那时起累积的调研资料表明，其资产主要来源如下：
一是社区土地转移收益，由于80年代的短缺经济造成的市场空间，投资风险很
小，几乎只要上项目就有收益。当时又只能是村干部去搞贷款或者集资上项目，后
来演变为如今这些“工业化社区”。1985－1986年周其仁、杜鹰等人的调研报告明
确指出，这部分集体贷款投资建立的高负债项目之所以还能够盈利，主要原因是占
本村集体土地不付款，很大程度上是土地收益转移形成企业利润和资产；亦即，乡
镇企业是以土地进行原始积累。国家的5 部法律：《宪法》《农业法》《土地管理
法》《土地承包法》《村民委员会组织法》都规定土地是属于村民集体所有的，因
此，企业创办时无偿占有的社区土地，应该属于全体村民对企业的初始投资；无论
后来增值形成多少资产，其属性不变。
据我所知，华西村界内原有土地已经被社区工商业全部占用，所形成的生产、
生活性资产，当然属于全体村民共同所有。如果没有大多数村民同意，任何个人无
权得到社区成员共同所有的资产。
二是乡镇企业应支未支的劳动力保障和福利，在乡镇企业发展的最初时段里，
劳动力几乎是无偿投入的，况且不支付任何社会保障。而在城市里，即使不计算过
去十分普遍的“城市企业办社会”开支，仅按照国家规定的劳保福利，企业如果要
给一个劳动力建立社保，最低开支需要占工资成本的38% ，最高的超过50% 。由于
乡镇企业创办时期大多数属于劳动密集型，应支未支的劳保福利大约占企业创办投
资的30% 。
正是由于类似华西村这样的乡镇集体企业资产中隐含有“社区土地资本化”和
“未支付的劳动者福利转移”，其收益才大量用于敬老院、学校、医院和其他社区
公共开支。
三是税收与金融方面的国家政策优惠。乡镇企业创办靠的不是企业家投资。因
为，80年代在农村还没有谁形成有规模的资金，国家的金融机构也没有个人贷款，
农村创办企业资金都是乡村集体贷款；后来才有乡村集体担保贷款，风险也由集体
分担。1986年推进农村企业改制试验时就有企业家提出，还了乡村组织转移到企业
的贷款和利息之后，形成的企业资产全是我的。当时乡村干部的回答是，你个人根
本贷不到款，客观上也不可能以你的名义投资和还款！更何况80年代持续通货膨胀，
资金的市场利率和银行利率之间至少有10个点的利差，得到贷款就直接占有利差，
这个利差也留在企业了。吴敬琏老师曾经算过这个账，一年的利差就有3000多个亿。
国家对乡镇企业长期实行“免三减二”的税收政策，5 年减免之后，大多数按
照销售额的1%纳税。这些税收优惠直到1994年税制改革以后才逐渐取消。这部分未
交纳的税也留在企业里，形成企业资产。如果与城市企业比较计算，这部分政策优
惠形成的资产，在企业创办初期占至少10% 。当年政府给政策优惠的根本原因是乡
镇企业替代政府解决农民的非农就业，无论企业改为私有制、为利润最大化裁员，
还是个人分配企业资产，只要不以解决就业为目标，就应该交回享受政策优惠形成
的资产。
以上企业非个人化的资产形成，主要来源于农村社区，在集体经济发达地区一
般应该占企业资产70% 以上，这决定了其社区成员共同所有的基本属性。
事实上，现在很多以集体经济为名的农村社区长期存在的客观条件，实际上主
要是能够以大大高于农业的工商业收益维持社区公共开支和内部福利。
正是由于乡镇企业的资产来源，更多地是占有本社区内部的土地资产和劳动力
创造的剩余价值，这和一般的公司法所界定的有具体投资人的城市企业资产来源不
同。有鉴于此，我认为它们基本上是典型的“工业化社区”。
二、历史条件：社区共有制资产的形成
如果从资产的形成过程看，企业资产归集体所有也是80年代的客观情况造成的。
其一是在生产队这一级或者在少数“大队核算”的地方，当时那些社队工业设
备资产自身的特性，不可能像土地那样在推行大包干时分配到户。使得部分社队将
原有队办企业相对完整地在80年代最初的改革中保留下来，这样，全国原460 万个
生产队、78万个大队中，大约有4 ‰的社队保留了集体经济。
其二是大队这一级（行政村）城市郊区或发达地区扩张需要占地，1985年撤队
建村以后只有行政村有一级市场土地出让权，征占这些土地支付的补偿款形成了一
部分行政村（大队）所有的资金，那些没有分配到户的资金大都转化为生产性投资，
形成了城郊型的，或者是城市工业辐射的集体经济。
可见，以集体经济为名的乡镇企业，其中包括华西村、南街村等，其资产形成
有一定的历史根源。
其三是类似苏南、浙北在乡镇这一级的集体经济（以上两类情况主要是在村以
下，苏南、浙北则在乡镇搞了大量集体企业）。这首先是得益于江浙在中国百年工
业化进程中成为工商业集中的地区，解放后转化、发展为资本雄厚、结构完整的国
有工业，无论所有者属性如何，产业资本形成之后都必然扩张；国营企业对制度相
同的乡镇一级扩散的“交易成本”显然低于对村级以下。其次是改革前苏南社队经
济比较发达，而农村大包干期间的财产关系变化发生在大队以下，几乎完全没有触
动到乡镇（公社）级的资产。因此，在江浙的乡镇这一级的社队企业资产就变成实
际上归乡镇政府所有。80年代有领导视察苏南时就明确过，此类企业是“地方政府
小国营”。
由于这第三类是地方政府办企业，与村以下情况根本不同，改制前后都是政府
官员与企业家分享资产收益，一般与农民无关，故不在本文分析的范围内。
三、理论误区：乡镇企业改制中两个对立观点的误导
在乡镇企业改制上，当年理论界互相对立的两个极端的观点都是错误的。如今
有话语权的人，大部分没有参与过80年代改革，盲目照搬国外的观点套用到农村问
题上，往往也是错误的。
误导乡镇企业产权改革的重大错误之一，是有人把西方经济学的理论照搬到乡
镇集体企业改制上，强调企业家对经营风险的担当，这在我国农村大多数以集体经
济为名的工业化社区的原始积累过程中，几乎不存在。因为那时，客观上并不具备
企业家为企业风险承担责任的条件。
一是那时农村企业连破产的说法都没有，多年来以乡村公共组织名义贷款造成
的投资失误，形成银行不良贷款，实际上没有人承担责任；尤其在村以下，能够对
乡村基层执行法律的可能性太低。
二是农村企业即使停产，或者遇到产品卖不出去，就堆在仓库里，什么时候卖
出去什么时候算，老百姓回家种地。客观上是土地承担了乡镇企业的保障功能。杜
润生老先生1988年就讲，大包干以后土地实际上既有社会保障功能，又有生产功能。
我们的政策怎么能够把这两个东西分开呢……15年过去，犯了那么多照搬造成的错
误，这个中国特色的“土地双重功能”观点仍然不被主流接受。
恰恰由于土地承担了保障功能，无论企业家还是乡村干部，大多不支付失业保
险金，更不会像城市那样给乡镇企业职工以“下岗”“待业”“低保”等照顾。这
就是为什么在90年代乡镇企业尽管遇到很大困难，但真正倒闭破产的几乎是零的原
因，因为风险由村社承担了。可见，一般的企业家理论，对于从80年代到90年代乡
镇企业完成原始积累的过程来说，是不适用的。
误导改革的两个主流理论的重大错误之二，是所谓私有化问题。
即使从传统理论出发，那些坚持社会主义理念的人也应该知道，农村集体经济
并不等于社会主义公有制，社区产权也根本不是公有制产权。
因为，如果是真正的公有制，人人就都可以分享收益。但没有哪个农村社区允
许社区成员以外的人分享收益。华西没有，南街也没有，天下所有以集体经济为名
的工业化社区，都只是在社区成员内部分配收益。因此，这不是公有制，充其量只
是成员共有制。
根据另一个对立的主流理论，按照西方产权经济学的观点，社区产权是私权。
所谓“集体所有制”，是以地缘为边界聚落而居的社区成员的权利集合，由于产权
边界清晰，对外能够实现市场交易，因此，那些力主私有化市场化的人也应该知道，
社区成员内部共有的产权本来就是一种私权。搞农村问题研究的人早就超脱了意识
形态化的讨论，把它定义为成员权。如果与欧美有不同，那不过是没有绝对地“个
人化”。
成员权是一种有限制的私权，不是完全个人化的私有产权，这是中国特色的农
村制度，可惜经济学界惟洋书为上，对此解释不清。那么法学呢？最近有位著名法
学家说：法学界更是惟洋法为上，开口闭口谈美国，连欧洲都不谈了。
拿美国的法律和制度在中国更是套不上的，因为两国的宏观环境不一样。
四、实际做法：社区成员股权有待于“虚股折实”
在我们搞的农村改革试验区做乡镇企业股份制改造时，我们给这些企业家们分
析企业资产来源，第一应该有30% 界定给土地资产的增殖收益。很多地方乡镇企业
负债超过100%，企业还可以有收益，真实原因就在于企业能够在社区内部把土地资
产收益大量转移成企业收益。把30% 作为土地积累资产，归社区共同所有，然后把
20%-30% 作为职工应支未支的社保资金用于企业职工配股，再扣除10% 国家政策优
惠形成的资产作为不可分割的公股；剩余的这部分才分配给企业经营者。
对于界定企业产权的这些依据，那时的企业家们心服口服。现在之所以不同，
是整个舆论环境变了，一种庸俗化的“私有制就是好”的舆论一面倒。没有多少官
员和学者认真调研农村企业，企业家也乐得不承认资产的真实来源。一些人不仅简
单化地强调乡镇企业私有化改制，而且要求把来源于社区的企业财产界定给企业家。
企业家是有贡献，但农村那些以集体经济为名的工业化社区的主要资产，既不是企
业家投资，也不是企业家创造的。
但是，试验区的改革并没有搞完就因故中断了。
80年代中后期我们在推进乡镇企业与社区股份合作制改革时，设置股权主要是
根据成员权来界定的。亦即，每个成员从18岁算起，以在这个社区的劳动年龄计算
基本成员股；其次是贡献股，是厂长、会计，还是普通劳动者，根据职务计分。然
后还要订立章程，是否得到全部股权收益要看表现，为了社区精神文明建设，对那
些偷偷摸摸，欺男霸女的成员，就扣一部分基本股收益；如果犯罪被判刑，就完全
取消股权分配。对那些考上大学、当兵离开社区的，则可以保留股权。
根据家庭承包制的农村基本制度，股权证书每个家庭一本，不是每个人一本。
过去社区企业分配是大锅饭，改制以后则要根据股权来决定收益分配。因此，
当时完成的只是一个分配制度的改革，形成的是“虚股”。此后，我们计划进一步
推进农村企业的股份制改革，开始考虑“虚股折实”，允许这部分初始股权转让或
者内部抵押，比如说谁家有急事，需要钱，可以在村会计或者在村工业总公司那里
建立一个转让制度，对交易双方予以登记。在内部流通一段时间以后，再逐步搞社
区之外的柜台交易。
既然这种改制形成的股权主要还是一个内部分配依据，对于社区外部既不可以
交易变现，也不能抵押。所以，这还不叫私人产权或个人财产权。华西村离开的成
员不能带走这种产权，就无可厚非。
根本制度的不同，决定财产关系不同。农村土地是社区成员共有，如果成员离
开社区，可以把土地带走，社区私权的边界就突破了。同理，企业资产归社区成员
共有的部分也可以界定给农户家庭，但根据迄今为止的农村股份合作制的实践，分
给个人的股权仍然有待于“虚股折实”。
我来《中国经济体制改革》杂志社工作以后，尝试着搞了一个内部职工普遍持
股的股份公司，因为国有部门的改革最合理的做法，就是把单位所形成的资产做股
量化给职工，主要是按照工龄、职务和贡献来量化。所以我们也是根据职工的职务、
工龄来确定股份。虽然我初来的时候就是总编，但来得晚，股权就比老职工少得多。
后来有职工要买房子想把股权兑现，这就要经过全体股东大会讨论，修改章程，因
为当初搞的时候没有可以兑现这一条。
同理，华西如果搞了股份制，当初定章程的时候，是否有个别成员可以任意兑
现股权这一条？如果没有，有关批评就未必合适。
我最后的建议是，我们的主流理论家和主流媒体，最好去做一点社会调查，了
解一点刚刚过去的历史，不要人云亦云。希望大家能从20世纪90年代造成重大损失
的照抄照搬、惟书惟上那种环境中解脱出来。