第二十一章 康晓光
孜孜探求社会公正的“政治良心化身”
康晓光(1)
康晓光，男，1963年出生。1986年毕业于大连理工大学应用数学系，获数学学士学位；1993年毕业于中国科学院研究生院，获生态学硕士学位。1998年，受聘中国科学院生态环境研究中心研究员。现为中国科学院研究生院教授；中国科学院—清华大学国情研究中心研究员；清华大学公共管理学院兼职教授；农业部农村经济研究中心兼职研究员；中国青少年发展基金会常务理事；中国扶贫基金会理事。1996～1997年连续两年获得“中国科学院科技进步一等奖”。
如果一个国家在人才争夺战上一步落后，就可能在科技进步、社会发展等方面步步落后。
——康晓光
现状：“劫贫济富”情况严重
1995年秋天的某一个黄昏，远离北京的中国科学院青年学者康晓光，在广西马
山县的一条山路上彳亍前行，夕阳把他单薄的身影投在红水河的波光里。在大山无
言的环抱中，他步履维艰，但目光坚定。他的每个动作都让人想起西方作品中的西
西弗斯。
而此时，在广西自治区的首府南宁市，著名出版家张武正对一本散发着油墨清
香的图书样本——《中国贫困与反贫困的理论》作最后的检查。
几个月前就是张武把这本极具研究价值和反思意义的书稿约到手的，现在终于
付梓印行。他料定这本别样的书将引起世界对中国贫困问题的关注。他的脸上露出
满意的笑容。然后他一次又一次拔打电话，要把图书出版的喜讯告诉它的作者——
康晓光。
把康晓光比成西西弗斯是恰如其分的。这位出生于沈阳的东北汉子1981年以优
异的成绩考入国防科技大学系统工程与数学系，一年后又考入大连理工大学应用数
学系，1986年毕业后在沈阳农业大学农学系任教。1990年他考入中国科学院研究生
院，获生态学硕士学位。1994年1 月他进入中国科学院生态环境研究中心工作，8
个月后被派往广西挂职扶贫，先后任马山县副县长和自治区山区开发中心副主任，
开始了他漫长的中国反贫困之路。
马山县位于广西壮族自治区中部的大明山北麓和红水河中段南岸，东与忻城县、
上林县接壤，西靠平果县、南临武鸣县，北与都安瑶族自治县隔红水河相望。全县
设15个乡镇，共171 个村，总人口49．25万人，是一个多民族的县份，也是全自治
区有名的山区县之一。境内，除流经县北的红水河外，仅有些细小的河流，每逢下
雨，雨水便从地下流走，旱涝灾害频繁，属于中国最贫困县之一。
自1978年中国实现改革开放后，社会经济逐渐走上快车道。但由于历史、自然
环境等方面的原因，中国存在着大量的贫困人口。20世纪90年代初我国的绝对贫困
人口农村就占8000万，而国家统计局利用1993年中国城镇居民家庭调查资料进行的
测算表明，我国城镇约有370 万户、1200万人处于相对贫困状态。
如何减少甚至消除庞大的贫困人口，如何缩短城乡居民的收入差距，是政府面
临的一大难题。中科院生态环境研究中心把消除贫困人口作为一个重要的课题进行
攻关。年富力强的康晓光成了反贫困战略中冲在最前面的人。
康晓光一来到马山便马不停蹄地下乡走访调查，了解民情，掌握丰富的第一手
资料。1995年初，他写成《90年代我国的贫困与反贫困问题分析》，发表在《战略
与管理》1995年第4 期上，引起社会的强烈反响。这可算是康晓光反贫困战略的第
一炮。
在康晓光看来，反贫困行动其实是对人的一种投资。贫困人口之所以贫困，根
源于不利的生存背景，根源于缺乏教育和训练，根源于营养不良和缺医少药。从这
个意义上说，贫困的根源正是贫困的条件。通过解剖今天的低素质、低竞争能力和
低收入的恶性循环，将提高贫困人口的生产技能和人力资本存量，从而提高他们明
天的工作效率。他认为，像所有的投资一样，人力投资也要求牺牲眼前的资源利益
以增加未来的生产能力。那种认为为社会贫困人口提供社会服务是对社会生产资源
的单纯消费的观点是完全错误的。
他在调查中发现，由于我国反贫困资金的主要供给者是中央政府，个人和民间
组织在反贫困行动中发挥的作用极小，中央政府提供的贴息贷款和财政拨款是反贫
困资金的主要组成部分。但康晓光发现，由于财政支出格局是各个社会阶层、各个
地区的政治、经济实力冲突、较量的结果，绝对贫困阶层恰恰是谈判能力最弱的社
会阶层，因此，他们所得到的份额，即反贫困资金在财政支出中所占的比例往往很
低。
他掌握到这样的一组数字：1986～1993年，全国每年投入贫困地区的扶贫资金，包括贴息贷款、财政拨款、中央各职能部门的扶贫资金估计约100 亿元。其中中央政府每年提供45.5亿元扶贫资金，78％为贴息贷款，22％为财政拨款。也就是说，
1986－19938 年间，中央财政每年直接的扶贫支出仅有10亿元。1992年，我国财政
支出4390亿元，其中企业亏损补贴455 亿元，价格补贴322 亿元，共计767 亿元。
可以说，2 亿多城市人口是这767 亿元财政支出的受益者，广大农村人口特别是贫
困地区的贫困人口是无缘受用的。
这样就造成一种“不公正”：不仅收入高的人享受政府的工资补贴多，不仅吃
得好的人享受的政府的食品补贴多，而且有钱看病的人看病少花钱，没有钱看病的
人看病却多花钱；有储蓄能力的人政府提供养老金，没有储蓄能力的人却要自己养
老；有钱读书的人免费上学，没钱读书的人自费上学……他强调，这种状况如不能
得到尽快改善，“反贫困”无疑将成为一种最大的社会讽刺！
康晓光认为国家不应该无视城市绝对贫困人口的存在。如果政府决心在20世纪
末消除我国的绝对贫困问题，那么就应该给予上千万的城市绝对贫困人口以极大的
关注。他了解到，自改革开放以来，尤其是90年代，随着我国城市经济体制改革的
深化和城市化的发展，城市收入分配的不均衡程度在加大，加上城市生活指数不断
上升，我国的城市贫困人口在不断增加，城市贫困问题日益突出。他总结现在和今
后一个时期，我国的城市贫困人口主要由7 个社会群体组成：
一是城市经济体制转轨时期沉淀于社会的职工，主要是倒闭的城市集体所有制
企业自谋职业的职工，国有破产或濒临破产企业的无再就业能力的职工，以及上述
两类人员的家属；二是竞争能力较差，在劳动力市场上被淘汰的人，主要是被开除、
辞退、解聘或辞职，以及难以被录用的待业青年等；三是市场竞争中的失败者，由
富裕阶层沦为贫困者，如经营破产的个体户；四是劳教、劳改后回城人员，犯罪人
员的亲属，以及因赌博、吸毒而致使家庭衣食无着的人；五是偶发因素所造成的贫
困者，如车祸、地震灾害以及疾病等导致残疾从而失去劳动能力和收入来源的人；
六是对物价上涨缺乏抗御能力的低收入者，他们长期以来收入低、负担重、无积蓄，
物价上涨极易使这些原本处于贫困边缘的职工，因难以承受通货膨胀的重压而沦入
贫困状态；七是流入城市打工、当保姆，但又务工不着或被辞退失去收入来源，生
活极端困难的农民，他们是目前和将来最大的城市贫困人群，但至今未被纳入保障
网络之中，也未成为任何一项反贫困计划的对象。
康晓光(2)
在他看来，如果忽视城市贫困人口的庞大队伍，那么反贫困计划肯定是不彻底
的。
面对反贫困行动出现的种种问题，他提出实行反贫困制度创新。要做到制度创
新必须在以下两个方面入手。
第一个方面是贫困地区的社会经济体制改革，因为贫困地区往往在社会经济体
制改革方面也远远落后于发达地区，而且这种差距并不比经济发展方面的差距来得
小。因此，加大改革力度也是贫困地区脱贫致富的主要战略之一。社会经济改革的
主要内容包括：完善联产承包责任制，发展农业的社会化服务体系，发展农民合作
的组织；大力发展非国有加工业企业，如个体经济、私营经济和股份合作制经济；
建立与市场经济相适应的行政活动程序，削减冗员，改变政府部门作为地区“就业
机器”的状况。
第二个方面就是反贫困行动的组织机构和管理制度的改革。因为我国的反贫困
行动或扶贫工作最大问题是扶贫资金的使用效率低，扶贫效益不大，不仅需要扩大
和改革现有的扶贫组织机构，还要对现有扶贫工作的管理制度做大量的改进和设计
工作，同时要提高各级扶贫机构工作人员素质。
康晓光在马山县几乎跑遍了所有的乡村，走访了几万户贫困家庭，所获资料十
分珍贵。他把他的调查和思考凝聚成一部20多万字的著作《中国贫困与反贫困的理
论》，后来成为中国反贫困工作的指导用书。该著作还获得1995年“桂花工程奖”
和桂版优秀图书一等奖。他在反贫困第一线的工作也得到了国家的认可，1996年，
他获得“中国科学院科技进步一等奖”。
1995年底，康晓光离开了广西马山回到中科院，但他的反贫困工作还在继续。
人们看到他后来的每一项研究都是涉入中国最现实的问题，都与中国改革进程息息
相关。有人说他是在“啃中国最难啃的骨头”。是的，他就像西西弗斯一样，尽管
困难重重，仍以坚韧不拔的毅力和勇气，不停地把巨石搬上山。加缪《西西弗斯神
话》最后部分这样写道：
我把西西弗斯留在山脚下！我们总是看到他身上的重负。而西西弗斯告诉我们，
最高的虔诚是否认诸神并且搬掉石头。他认为自己是幸福的。
“希望工程”的奠基者
显然，康晓光比西西弗斯幸运多了，他每一次努力都看到了希望，他每前进一
步都是对成功的一次接近。
1998年，康晓光在《瞭望》杂志上公布了一个令人鼓舞的消息，我国的反贫困
行动取得了举世瞩目的成就，农村绝对贫困人口数量从1978年的2.5 亿减少到1998
年的4200万，20年间减少了2 亿多人。同一时期，世界上发展中国家的绝对贫困人
口数量却有增无减，处于市场化转型之中的前社会主义国家的贫困发生率也在大幅
度增加。他说这一成就主要归功于市场化改革及其带来的全面经济增长。
我国反贫困工作中，政府起到了主导性的作用，但各类民间组织以不同的方式
在扶贫工作中发挥了很大的作用。例如，成立于1985年的中国国际经济技术交流中
心国际民间组织处，专门负责利用国外民间组织的资金开展扶贫工作，有56家组织
和机构提供了 2.4亿人民币的资金，用于扶贫开发和救灾援助。成立于1989年的中
国扶贫基金会，已累计为贫困地区、贫困家庭提供资金和物资6 亿多元人民币，有
50多万贫困人口直接受益；而中国青少年发展基金会于1989年开始实施“希望工程”，为资助失学儿童，提高贫困人口素质所发挥的重要作用尤为引人注目。
中国青少年发展基金会是团中央、中华少年先锋队全国工作委员会共同创办的
具有独立法人地位的全国性非营利性社会团体。康晓光被聘为基金会的常务理事兼
非营利组织研究委员会主任，为促进“希望工程”的健康发展立下了汗马功劳。
1996年康晓光花了两年时间，撰写了《创造希望》和《“希望工程”调查》两
部宏篇巨作，于1998年公开出版。他综合运用多种研究方法，从募捐、资助、项目
开发、组织发育、社会参与以及社会影响等方面，全面揭示了中国青少年发展基金
会的发展历程，并借鉴新制度经济学、功能主义社会学以及生物进化论的新成果，
提出了解释青基会发展的“需求—响应”模式，最后将青基会的发展放到中国现代
化的大背景中进行分析，探讨了青基会的发展对于我国未来“第三部门”成长的启
示。
“第三部门”是西方学者发明的一个学术名词，指独立于政府的非政府、非营
利组织。在西方社会，“第三部门”的发展甚为迅速，如在美国的各部门中，大概
20％的劳动力和15％的经济总量存在于“第三部门”，而且越来越大，形成一个潜
力非常巨大的新潮流。康晓光认为，我国“第三部门”的发育十分缓慢，与市场经
济很不协调。他在《创造希望》中说：“市场经济、自治社会和民主政治是现代社
会不可或缺的制度要素，其中市场经济是自治社会和民主政治的基础。目前，中国
的市场经济发育极为迅速，而且已经取得了举世瞩目的成就，但自治社会的发育还
刚刚起步，这表现在民间非政府组织不但数量少，缺乏独立性，而且所发挥的作用
微不足道，与社会需求相去甚远。更为重要的是，自治社会恰恰又是中国最为缺少
的。”
在康晓光眼中，中国青少年发展基金会无疑是中国“第三部门”中引人注目的
一个，它致力于保障中国最贫困阶层的最基本需求，推出了“希望工程”这一目前
中国效率最高的社会再分配项目，为建立新的社会保障体制进行了成功的尝试。最
重要的是，中国青基会为现代社会“第三部门”的起步和发展提供了杰出的先导和
示范。
作为中国国情研究专家，康晓光在研究中国青基会和“希望工程”的时候，首
次提出了把“制度创新”作为研究重点。因为与发达国家相比，中国是一个整体发
展水平较低的发展中国家，承受着发达世界巨大的示范压力，现代化任务极为沉重
；与一般的发展中国家相比，中国是一个正在进行全面深刻改革的社会主义国家，
制度创新的任务格外沉重；与一般的社会主义国家相比，中国还是一个历史悠久的
东方国家，传统要素源远流长、根深蒂固，与现代文明接轨难度极大。这样，中国
的制度创新不仅任重道远，而且必须是一个别具特色的过程，相应地，研究中国的
制度创新问题也就具有特别重要的意义。
康晓光(3)
2001年2 月，康晓光等主编的“中国第三部门研究年鉴”——《处于十字路口
的中国社团》公开发行，他的《关于官办社团自治化的个案研究》以大量案例剖析
社团自治化的必要性问题。作者特别强调了个案研究的意义。他说：“个案研究有
着独特的价值。一个 好的个案，可以使研究者透过它了解一个时代的精神和社会
结构的特征，透过它的演变洞察时代的历史趋势和社会的发展脉络。”
《处于十字路口的中国社团》还汇集其他知名学者对中国“第三部门”的最新
研究成果，其中清华大学秦晖教授的《从传统民间公益组织到现代“第三部门”》、
青基会会长徐永光的《中国“第三部门”的现实处境及我们的任务》、高丙中的《
社会团体的兴起及其合法性问题》等通过丰富的论述及大量的案例，使人清楚地看
到了当今中国社会内部非政府组织所进行的大量创新活动。这些创新活动都是社团
组织担负起原先国家和政府不能担负和没有担负的职责，例如慈善等事情。
康晓光曾多次说过：“如果一个国家在人才争夺战上一步落后，就可能在科技
进步、社会发展等方面步步落后。用全球的视角来审视，我国最需要的是人才，最
缺乏的也是人才。”
基于这样的思考，康晓光对中国青少年基金会的“希望工程”尤为投入。因为
“希望工程”从更现实意义上说就是人才战略。
中国青基会自1989年3 月成立的几年内，已经使贫困地区200 多万已经失学、
濒临失学或从未上过学的儿童得以就学；为贫困地区修建、改建、新建了近6000所
希望小学；为贫困地区送去了1 万套《希望书库》；表彰和培训了数千名贫困地区
的乡村教师，其中绝大多数是民办教师。
1998年是中国青基会既定的“希望工程”冲刺攻坚计划的最后一年。青基会推
出 ’98“希望工程”志愿者劝募行动，招募20余万名志愿者，深入社区，贴近公
众，以一种全新的社会化筹款方式，再次掀起了捐资助学的热潮。而1997年洪水肆
虐期间，灾区大批农村小学被毁，学童无校可上的危难关头，青基会与全国200 多
家新闻媒体合作的 ’98“希望工程”救灾劝募行动，赢得捐助上亿元，救助3.9
万名灾区儿童回到了校园，向灾区紧急提供2000多顶“帐篷希望小学”，资助灾区
建设希望小学500 多所，为灾毁学校迅速复课做出了突出贡献。1998年，全国“希
望工程”实现筹资3 ．54亿元，其中中国青基会近2 亿元，创下了10年来的最高记
录。“希望工程”实施10年来，已经累计资助了200 余万名贫困地区失学儿童重返
校园。由于政府扶贫、普九力度的加强以及社会各界的大力支持，失学儿童的绝对
数和失学儿童的比例都在逐年下降，贫困地区适龄儿童对社会的资助需求发生了很
大的变化。
1998年后，“希望工程”的战略重心开始转移：“希望工程”由救助失学儿童
转向对优秀受助生的跟踪培养；希望小学由硬件建设为主转向并以教师培训、现代
化教学设施配置等软件建设为主。
然而“希望工程”的建设过程也非一帆风顺，2002年3 月《南方周末》用四个
版面刊登该报驻京记者方进玉的调查报告《违规投资玷污“希望工程”·青基会负
责人难辞其咎》，质疑基金会负责人徐永光在“希望工程”中的违规操作。“希望
工程”遭遇信任危机。
“希望工程”信任危机引发的全社会对中国“第三部门”的信誉危机，使康晓
光感到从未有过的压力。因为中国需要“第三部门”，无论是市场的进一步完善，
还是社会主义民主建设都需要市民社会的支撑。中国的NGO （非政府组织）不是太
多了，而是太少了。所以，这场危机将给整个中国社会造成深远的负面影响。2002
年4 月康晓光以《危机的根源与后果》一文对此次危机作出回应。他坦率地说，我
对事件本身的“真相”和“背景”没有多大兴趣，我真正关心的是比它们更为深刻
的东西，这就是此次危机的“根源”与“后果”。他说，“希望工程”从某种意义
上说已经成为中国的形象工程，它所取得的成就是其他机构望尘莫及的。“丧钟为
谁而鸣？”不仅仅是为一个中国青基会而鸣，而且是为每一个NGO 而鸣，为每一个
中国人而鸣！
康晓光在担任中国青基会常务理事兼非营利组织研究委员会主任的同时，还被
中国扶贫基金会聘为常务副秘书长。这是他反贫困路上的又一个领域。
中国扶贫基金会的业务主管部门是农业部，接受民政部业务指导和监督管理。
2002年中国扶贫基金会发起了“新长城——特困大学生资助项目”的教育扶贫的倡
议。
康晓光有着在农村基层工作的经历，又有着在“希望工程”中积累的丰富经验。
他意识到，随着高校收费制度的改革和高校的扩招，一方面越来越多的应届高中毕
业生获得了进入高校深造的机 会；另一方面，日益增高的学费也给部分贫困家庭
带来巨大压力，大学生贫困问题已引起全社会的广泛关注。于是他和扶贫基金会的
负责人研究，决定搞一项旨在帮助特困大学生完成学业的又一个“希望工程”即
“新长城——特困大学生资助项目”。该项目是一项理念先进、设计科学、管理规
范的社会公益项目，不仅注重对特困大学生的经济资助，而且通过学生自治组织—
—自强社的活动，关注学生的心理健康和社会公益道德文化建设，是江泽民“三个
代表”重要思想在扶贫与教育领域的具体实践，对深化高等教育体制改革将产生积
极的影响。
中国扶贫基金会的倡议得到了教育部、国务院扶贫办的大力支持。2002年9 月
1日，“新长城——特困大学生资助项目”启动仪式在人民大会堂隆重举行。全国政
协副主席、中国扶贫基金会名誉会长、新长城工作委员会名誉主任杨汝岱，中国扶
贫基金会会长、新长城工作委员会主任王郁昭为该项目揭幕。康晓光以基金会常务
副秘书长的身份在启动仪式上介绍了项目情况。
“新长城——特困大学生资助项目”的启动得到社会各界的大力响应。截至2002
年9 月1 日，已确认捐款人民币近300 万元，已确定资助特困大学生300 余人。今
后中国扶贫基金会将根据工作的深入开展情况由北京周边地区向全国辐射，特别关
注中西部经济欠发达地区、国家扶贫工作重点县和农业、林业、师范类学校。
康晓光认为，“新长城——特困大学生资助项目”是一项理念先进、设计科学、
管理规范的社会公益项目，不仅注重对特困大学生的经济资助，而且通过学生自治
组织——自强社的活动，关注学生的心理健康和社会公益道德文化建设，这是最大
特色。
另外按康晓光的设计，项目在后期管理上，将在受助学生中建立自治社团组织
——自强社，通过自强社，学生自己管理资助款，并且有组织地开展自助、助他的
社会实践和公益活动，尽自己的力量回馈社会。在贡献社会的过程中，他们将建立
起责任感和使命感，树立起自尊与自信，心理上得到健康的发展。因为在康晓光看
来，贫困不是一个人的罪恶，每个人没有权力选择自己出生的家庭和环境，能在极
度艰苦的条件下考入大学深造，本身就是值得大家尊敬的英雄。因此康晓光主张在
工作过程中要把现代公益活动的理念，贯彻在所有的细节里，真正体现对人性本身
的关怀。
国情研究队伍中的又一匹“黑马”
2000年1 月9 日，中国科学院和清华大学宣布正式合作成立中国科学院—清华
大学国情研究中心，由著名国情研究专家胡鞍钢教授担任中心主任。
胡鞍钢开始涉入中国国情研究是1985年，当时他还是中国科学院的博士研究生。
攻读博士学位的第二年，他参加了由中国科学院学部委员周立三领导的中国科学院
国情分析研究小组。当时这个小组被称为专为政府高层提供国情研究报告的高级智
囊组织。胡鞍钢为了完成课题，自己到基层进行调查，写出《人口与发展——中国
人口—经济系统分析及人口系统控制对策研究》的著名论文，第一次运用包括人口
学、经济学及现代对策论的系统工程等多学科理论和方法，就人口与就业、人口与
消费、人口与城市化、人口与环境资源等问题，对中国现代化人口转变特点和预测
中国人口数量增长进行研究，提出了如何严格控制人口数量增长、开发人力资源、
提高人口文化素质的建议，引起社会各界的关注，被称为中国国情研究队伍中的一
匹“黑马”。1988年，由他主笔的中国第一号国情报告《生存与发展》再次为他赢
得声誉，奠定了在中国国情研究队伍中的地位。
康晓光(4)
康晓光与胡鞍钢的合作肇始于20世纪90年代中期，最明显的标志是1996年康晓
光与胡鞍钢、王绍光一起完成了中国社会现实的分析报告——《中国地区差距报告
》。这实际上是康晓光反贫困行动的一部分。一年前，康晓光的《贫困与反贫困理
论》的问世已使知识界意识到又一个知识精英的崛起。而当1998年康晓光的《地球
村时代的粮食供给策略——中国的粮食国际贸易与粮食安全》的出版，则证实人们
一度流行的猜测：在中国国情研究队伍中，康晓光是继胡鞍钢之后的又一匹“黑马”。
中国科学院—清华大学国情研究中心，主要从事中国国情、经济、科技、教育、
环境保护和经济安全的发展战略和公共政策研究，为国家宏观决策提供科学研究背
景和咨询建议，努力建设成为国家高层决策科学思想库。
中心成立后，康晓光成了中心的专业研究人员，除了继续研究中国反贫困的理
论、分析中国各阶层的生存状态外，还对国家政治和经济的发展进行深入探讨，以
给中国高层制定政策提供智囊服务。
2002年，康晓光在中国著名的思想阵地《战略与管理》上，发表了一篇题为《
未来3 —5 年中国大陆政治稳定性分析》的文章。在这篇中国政治国情解读文章中，
他以敏锐的眼光观察和解析了中国大陆的社会状况及其“问题”，提出了关于政治
稳定性的“三维分析法”，被专家认为“在理论建构与学术创新方面做出了贡献”。
早在1999年10月，康晓光就在他的那部具有轰动效应的国情读物《权力的转移
——转型时期中国权力格局的变迁》中指出，自1978年以来，中国社会发生了全面
而又深刻的变化。其中最为引人瞩目的是，在中国社会内部，正在经历一场不可逆
转的“权力分裂”过程，逐步发育出一个相对自治的社会空间，国家与社会的关系
发生了实质性的变化。这是中国数千年悠长历史中未曾有过的现象，其意义远远超
过了以往的任何一次社会变革。
他在《权力的转移》一书中以其独特的视角，观察了经济转型与社会转型过程
中的必然结果：权力如何从政府独家垄断向经济领域和社会领域转移，因此出现新
型的权力格局。康晓光在考察改革以来中国权力格局的变迁后，就社会自治组织的
未来目标模式问题提出了合作主义的主张。这一富有启迪意义的提法引起国情专家
及中国高层的极大兴趣。
康晓光看到，由于中国社会发生的巨变，“自由化”便成了目前中国经济领域
改革的基本特征。在这种情况下，国际因素对国内政治的影响越来越大，使得中国
政治稳定性受到威胁。首先冷战的结束，东欧、苏联的共产党政权已经不复存在，
社会主义受到了前所未有的挑战。其次，美国及其西方盟友主导世界事务，美国有
恃无恐地干预台湾事务。台海危机很可能触发中国大陆与美国的军事冲突。第三，
改革开放使中国经济的对外依赖度大为提高，加入WTO 意味着中国正在更深、更快
地融入世界经济。如果再加上通讯革命带来的互联网的发展、市民社会的复兴、全
球市民社会的迅猛扩张，以及海外NGO 对中国大陆的政治事务的渗透，都会严重威
胁中国大陆的政治稳定。
康晓光针对中国大陆的“特殊国情”，开发一种分析和预测政治制度稳定性的
简单而有效的分析框架，从“群体”“问题”“手段”三个维度考察挑战政治稳定
的力量。即“三维分析法”。
这种“三维分析法”看起来很复杂和深奥。他所说的“群体”是根据资源占有
情况对社会成员进行分类的结果。可以以此通过各个群体与这个制度的利害关系来
看其对制度的态度。所谓“问题”，就是一般意义上的“社会问题”，会对某个群
体的切身利益造成损害。社会问题引起的“群体”不满，必将使得他们采取“手段”
以推翻制度。因此当某个“群体”感到只有推翻现行制度才能解决问题，而且他们
有机会和足够的能力这样做，政治不稳定就发生了。
康晓光把“群体”“问题”“手段”与“政治不稳定”联系起来的逻辑链条是
这样的：第一，社会分化，国民分化为不同的社会群体；第二，存在广泛而严重的
社会问题；第三，受到这些问题危害的群体感到在现行体制下无法解决问题；第四，
他们拥有集体行动的手段，并且采取行动；第五，维护现行制度的力量不能有效地
压制反抗行为；结果，导致政治制度不稳定。
康晓光认为，目前流行的“市民社会反抗国家”模型，强调市民社会对民主化
的重要意义。这是有道理的。但是，该理论只强调社会中的集体行动及其功能，而
有意无意地忽视社会中的阶级分化，以及随之而来的不同群体之间的利益冲突。因
此他在“市民社会反抗国家模型”中引入马克思的阶级分析法，强调与国家相对的
社会不是铁板一块，而是分化为一系列不同的群体。这些群体各自占有的资源不同，
对各种社会问题的反应不同，所拥有的行动手段不同，与国家的利害关系不同，因
此在分析它们对政治稳定的影响时必须区别对待。
作为国情专家，康晓光在分析中国未来的政治问题时，并非只是隔靴搔痒般地
只作空洞的研究，没有对策。相反，他的许多建设性的建议非常中肯，得到社会各
界的认可。特别是他有关建设民主法治的建议已经得到中央高层的响应。
在对中国政治改革的评估上，康晓光与其他“激进”知识分子不同的是，他能
从中国20年的政治改革的点点滴滴中感受到社会的变革。他说，尽管政治领域的变
革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过
了许多人的想像。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，
而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利
导地改变自己的形态。
在“人大”与“选举”制度的改进方面，他看到，1978年以来，中国政府有意
识地着手逐步完善人民代表大会制度，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治
为代表的“草根民主”。20世纪80年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢
复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。在拓宽政治参与的渠道方面，
他看到知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，预示了
盛行于西方国家的“院外活动”的“苗头”。在法制建设方面，他看到十五大是中
国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治
国”阶段。中国改革20多年在民主政治的道路上取得的这些进步，给康晓光留下了
深刻印象。
康晓光认为任何社会组织都有政治诉求。但如何解决“有组织地”参政问题，
他比较了东西方各国的政治民主运作实际，建议政府采取“社团主义政治体制”。
这种体制在欧洲和拉美国家采用较多。欧洲国家通过政府行政部门与职能社团的功
能性联系，满足社会集团的参政要求，拉美国家则通过政党组织与职能社团的“合
二为一”解决集团化参政问题。中国都可借鉴。
康晓光坚信，公民的有组织参政是社会发展的必然，任何力量都不能抗拒，因
此开放“公开行政领域”只是一个时间问题。而他认为，就目前来说，“社团主义
政治体制”是中国解决有组织的政治参与问题的最有效途径。
“社团主义政治体制”未必会立即在中国实行，但中国的领导层在多个方面已
经表现出对政治改革的理解和对民主民生的关注。2001年3 月，朱基在“两会”上
讲：民生就是最大的政治！天生民，民生就是天，就是最大的政治。江泽民提出的
“三个代表”重要思想，也体现了中国政府不遗余力关注民生、发扬民主、实现政
治改革的决心。
康晓光(5)
康韩之争：中国经济能不能运用“相对优势”
康晓光思想敏锐，著述甚丰。在20世纪末和本世纪初的几年里，他的理论研究
经历了两次较大的交锋。先是1998年10月，他的《地球时代的粮食供给策略——中
国的粮食国际贸易与粮食安全》由天津人民出版社出版后，经济学家韩德强对他的
经济浪漫主义提出质疑；后是2002年，他在《21世纪》第8 期发表《90年代中国大
陆政治稳定性研究》一文后，引来北京大学哲学系讲师吴增定对他中国政治稳定中
的“行政吸纳政治”之说的争论。康韩的经济观的争论因代表了中国目前经济界两
大阵营的思想冲突，而更具普遍意义。
韩德强是北京航空航天大学管理学院副研究员，长期致力于思考和研究一些有
关中国与世界的大问题，是我国著名的经济学家。1999年，韩德强在《碰撞：全球
化陷阱与中国现实选择》一书中把康晓光作为“市场浪漫主义的一个应用实例”进
行深度解剖。
康韩之争的焦点是中国粮食进口的问题。这个问题裂变成两个问题：中国要不
要进口粮食？如何进口粮食？
问题的起源是1994年美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗在《世界观察》杂
志发表的题目为《谁来养活中国？》的文章。这篇文章一经发表立即在世界上引起
了巨大的反响，几乎所有重要的国际性报刊和新闻机构都在显要位置上作了转载和
报道。
布朗根据中国和国际上某些机构发布的统计数据，分析了中国未来30～40年间
的人口、人均消费水平、耕地、复种指数、水资源、生态环境的动态趋势，以及未
来世界上主要粮食出口国和进口国的供给与需求情况。得出的结论是：中国将成为
世界上最大的谷物进口国；中国的经济繁荣将使世界进入粮食短缺时代；由于中国
的大量进口，剥夺欠发达国家和人口的食品权利，加剧世界的贫困问题，继而引起
世界范围内的经济崩溃和低收入国家的政治动乱。布朗在这里向世界散布了一种
“中国粮食威胁论”。
康晓光在《地球村时代的粮食供给策略》一书中，以强有力的分析颠覆了布朗
的观点，得出了与之相反的结论：中国谷物进口的扩大，只会给粮食出口国带来巨
大的贸易利益，而不会损害它们的生态环境。中国在进口谷物的同时，不会向其他
国家出口生态压力和环境危机。
他还以李嘉图的比较优势原理来说明，除美国等国外，发达国家在工业化的进
程中几乎都是粮食净进口国。他预测，中国的粮食供给对国外的依赖程度的变化将
表现为：2000-2020 年之间依赖度 上升，2020年达到峰值，此后开始下降，2040
年以后下降为负值。这里存在着一个倒“U ”字型模式，即2000-2050 年期间中国
的粮食进口规模和对外依赖度经历了“先扩大，后缩小”的过程，转折点出现在2020
年。
毫无疑问，康晓光在与布朗进行理论交锋时，显然表达了个人对中国进口粮食
的鼓励，因为在他看来，进口农产品丰富了国内市场，调剂了某些品种的不足，有
利于我国利用国际资源提高供给能力，一些优质品种的引进，促进了国内农业生产
质量的提高。
这样的推论与韩德强的观念相反。
韩德强认为，康晓光引用“比较优势论”犯的是逻辑错误。康晓光在认同“所
谓‘国际贸易’就是国与国之间的商品交换”时却忽略了国际贸易的竞争本质的静
态说法。韩德强认为，从动态观点来看，国际贸易实际上是企业间国际竞争的方式。
一国贸易力量的强弱，输出额的大小，实际上是该国企业竞争力强弱的标志。一国
产品输出得越多，竞争力就越强，技术改进的动力也就越强，占领产品输入国的市
场份额就越大，其竞争对手便越遭到削弱，直至产品输入国的企业破产或被输出国
企业兼并为止。
在康晓光看来，美国之所以成为农产品出口国，是因为其农业利益集团的谈判
能力很强，而不是因为其农业很强。韩德强认为这是康晓光的一个核心误解。因为
以美国为代表的现代农业早已不再单纯是土地密集型产业，而是集廉价石油、农业
机械和电气、化肥、农药、生物遗传工程和规模经济于一体的资本密集、技术密集、
市场密集产业了。在美国农业的强大攻势面前，第三世界各国纷纷从粮食自给国成
为粮食进口国，连欧洲都难以抵挡美国农业的进攻。
韩德强认为，康先生的观点赖以立足的理论基础是市场浪漫主义。正是从市场
浪漫主义出发，康晓光才主张粮食进口，而且给国人一个进口的倒“U ”曲线，以
向那些不主张大规模进口粮食的人表明：现在多进口，将来可以少进口。但韩德强
又说，康晓光在结论上的根本错误不在于主张粮食进口，而在于主张让市场来配置
资源，让中国的弱质农业接受美国的强势农业的竞争和淘汰。这才是韩德强与康晓
光交锋的焦点。
关于市场浪漫主义，韩德强在他的《碰撞》序言中说，所谓市场浪漫主义是亚
当·斯密的“看不见的手”，大卫·李嘉图的“比较优势论”和罗斯托的“经济成
长阶段论”的合称，其核心理念是“看不见的手”，即认为每一个人最大限度地追
逐个人利益，会自动地实现社会利益的最大化。这一理念推广到国际范围，就是李
嘉图的“比较优势论”，即国际间放任自由的贸易可以自动实现各国利益的最大化。
这一理念体现在对一国经济发展的预期上，即认为每一个市场经济国家都会经历由
不发达到发达的过程，只是时间早晚问题，早发达的为先进，尚不发达的为落后。
一句话，市场浪漫主义把经济的发展完全寄托在市场机制上，否定任何国家干预的
合理性。
康晓光秉持的一个观点是，在一个开放的市场，全球一体化到来的时候，进口
廉价农产品可以提高中国工业制成品的竞争力。另一方面，“走向市场、走向世界
的中国必定是一个日益强大的中国”。在韩德强看来，这只是康晓光的主观判断，
因为，正是在20世纪90年代中期以来廉价农产品大量涌进国门之时，中国工业的竞
争力在进一步下降。道理非常简单，无论是中国农业还是工业，在跨国公司的面前
都缺乏竞争力，因此，一旦开放程度加大，工业和农业就会同时落入困境。另外，
在市场浪漫主义的光晕下，康晓光不但看不到中国所面临的真正危险，反而误以为
中国正在跨国公司的接管中日益强大起来。因此，康晓光才根本误读了“中国威胁
论”的真正背景和动机。
韩德强看到，在西方有一部分人曾希望推进中国的现代化，让中国走向世界，
以消除中国社会主义对他们资本主义的威胁，但是他们同时看到中国的强大对他们
国际霸主地位的挑战，又看到，占人类1/5 的中国人也要加入“富人俱乐部”的话，
势必会争夺地球上有限的资源，在市场上也会发生冲突。于是，西方人才决定借助
各方面的力量来“遏制”或“围堵”中国，来保证自己作为“先入者”所占据的垄
断利润。这是西方国家合伙鼓噪“中国威胁论”的真实动机。
在中国经济界，韩德强有“新左派代表人物”之称，他强调的是现实主义的经
济路线，追求国家利益的优先，更多地关注经济机遇带来的负面效应。韩德强曾说
：“作为对市场持现实主义态度的学者，虽然我赞成政府的决策，但却觉得有必要
多讨论一些加入WTO 的负面影响，特别是对市场浪漫主义多加以分析，以便人们更
加清醒地研究加入WTO 的应变对策，使加入WTO 真正成为促进我国企业竞争力崛起
的契机。”在这一点上他与自由经济观点很强的康晓光是一致的。但如何保证中国
国家利益不受损害，如何使中国的市场经济取得更好的发展，康晓光则有更开放的
态度，这种思路上的争议为中国经济改革造就了一个更加透明的学术争鸣空间，也
为中国高层的经济决策提供一个多层面全方位的参考。
康晓光(6)
与朱镕基所见略同：为“弱势群体”政治代言
自1994年被派往广西参与扶贫工作开始，近十年的时间，康晓光主持了十多个
研究课题，研究领域多为中国转型时期的公共政策问题。尤其在“收入差距”“资
源与环境”“国家与社会关系”一系列理论研究和政策研究方面成绩最为骄人。
康晓光的一系列研究差不多都是围绕着中国贫困与反贫困问题展开，他实际上
在为消除社会的“不平等”而做长期的努力。有人这样说，正是因为康晓光多年来
不辞劳累深入基层，反映社会底层的呼声，正是因为他一如继往孜孜不倦地分析弱
势群体形成的深刻原因，才引起了全社会对弱势群体的关注。在2002年召开的九届
全国人大五次会议上，弱势群体成为代表委员们关注的热点话题之一，朱基总理在
会上将农民收入增加不快形容为他“最头痛的问题”，表达了他对弱势群体的忧虑
和加大关注扶助的决心。朱基还在《政府工作报告》中第一次使用了“弱势群体”
这个新名词，强调对弱势群体给予特殊就业援助。
据资料显示，包括下岗失业人员、农民工、残疾人、孤寡老人以及早年退休人
员的中国弱势群体约11800 万人，占全国城镇人口的30% ，占全国人口的9.3%。造
成弱势群体存在的主要原因一般来说有这样几个方面：价值规律和市场经济竞争作
用导致人员下岗失业；产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低；实行多
种分配方式造成的两极分化；农村人口过多，农村经济落后，农民收入增长缓慢。
这些年来，康晓光几乎跑遍了全国各个省，尤其对贫困地区的生活状况痛心疾
首。这就是他为什么一直坚持不懈地支持中国反贫困行动的重要原因。1999年，康
晓光在评论《中国贫困地区教育发展研究报告》时动情地说：我相信每一个去过中
国贫困地区的人， 每一个进入过贫困农户家中的人，每一个看过贫困地区那些破
烂不堪的校舍的人，每一个注视过失学儿童的乌黑的眼睛的人，都不能无动于衷地
离开那里，都无法忘记生活中曾经发生过的那一幕。
康晓光在研究中发现，中国目前的基尼系数为0.458 ，已经超过了国际公认的
0.4 的警戒线，进入了分配不公平区间。国家统计局2000年对中国4 万个城镇居民
家庭收入情况的调查显示，占总调查量20% 的高收入者拥有相当于42.5% 的财富。
近几年，农村居民人均纯收入增幅远远低于城镇居民人均可支配收入的增长，城乡
居民收入差距进一步扩大。在如此之大的国家里，在如此之短的时间内，基尼系数
的上升幅度如此之高，在世界历史上是非常罕见的。他认为收入分配不均是形成中
国弱势群体最直接的原因，而造成收入分配严重不平等状况的主要原因是异乎寻常
的城乡收入差距和地区收入差距。
康晓光看到，中国改革有两个时间段，前十年也就是20世纪80年代，社会成员
普遍感受到改革的好处，而到后十年，一个基本特征是，精英群体获取了经济增长
的大部分收益。中国精英群体包括政治精英、知识精英、经济精英。中国在20世纪
的90年代中后期已经完成了治理策略的调整，政府对新的精英集团采取的策略是允
许、鼓励他们在许可的范围内获得其利益，正是因为执政者及时地完成政策调整，
才有了90年代持续的政治和社会的稳定。但另一方面，腐败、金融风险、社会不公
等一系列问题也孕育着破坏稳定的力量。但让康晓光这些有心人不安的是，2002年
中国社会进一步两极化的现象并不是一个暂时性的现象。
有许多人对康晓光的这种焦虑并不以为然，在他们看来，中国现阶段面临的最
紧迫的问题是“如何做大蛋糕”，而不是“怎样分配蛋糕”。康晓光认为这种非此
即彼的观点是严重错误的。对于眼下的中国来说，“公平”与“效率”是相辅相成
的系统，而不是此消彼长的关系。改善收入分配状态，不但不损害经济效率，相反
还会促进国民经济的健康发展，而一任不平等继续恶化则必将摧毁经济持续增长的
前提。
康晓光看到，其实在当前制约中国经济增长的最主要的因素是有效需求不足，
而在商品出口受阻、外来投资疲软的情况下，扩大国内需求是刺激有效需求的最重
要的手段。但是国内需求的状况不令人乐观，其根本原因之一就是收入分配差距过
大。
关于收入分配方式，“二次收入分配理论”认为，市场的“初次分配”和政府
“再分配”决定了社会财富的最终分配状态。但是康晓光指出，在中国必须用“四
次收入分配理论”来透视收入分配。
康晓光分析的“四次收入分配”的结果令人忧心：
市场主持第一次分配，它按照“效率原则”进行分配，社会财富被以工资、利
润和利息的形式分配给生产要素的所有者。与世界各国一样，中国的第一次分配也
导致不平等。
第二次分配由政府主持，它应该按照“公平原则”通过税收和财政支出进行
“再分配”，以校正前次分配“失误”。但是，中国政府实施的再分配具有一个突
出的特征，那就是“锦上添花”。也就是说，受到市场优待的人进一步受到政府的
优待，从政府再分配中受益最大的群体恰恰是高收入群体。
第三次分配是非营利组织通过募集自愿捐赠和资助活动实施的。这次分配依据
的是“道德原则”。目前，在中国，第三次分配的确发挥了“雪中送炭”的作用，
但已是“微不足道”了。
第四次分配被称为“灰色分配”和“黑色分配”，主要是通过各种犯罪活动，
如盗窃、抢劫、偷税漏税、贪污和受贿等等获得的分配。在中国，钱权交易、偷税
漏税、买官卖官则是第四次分配的主要形式。
康晓光指出，在法治并不健全的转轨社会里，第四次分配发挥着举足轻重的作
用。而中国公众对第四次收入分配的痛恨已经到了咬牙切齿的地步。因此康晓光呼
吁，政府必须严厉打击“第四次分配”“反腐败”也是“硬道理”。
要消除贫困，解决分配上的不公平，康晓光认为，近期对策是通过中央的财政
转移支付，增加对农村和欠发达地区的投资，来缩小城乡差距和地区差距；打破人
口流动壁垒，“解放中国人民的脚”；政府必须尽快停止“锦上添花”式的再分配
政策，关心弱势群体，把扶持贫困人口、贫困地区和农村发展放在第一位，保证
“雪中送炭”。这些都是控制城乡之间和地区之间收入差距持续扩大的最有效的途
径。
同时康晓光看到，改革开放20多年来，中国精英群体获得好处太多，承担责任
却太少。如果从不平等程度上作比较，中国不一定比发达国家严重，但两者之间最
大的差别是，中国精英群体的社会责任感要比发达国家低得多，相比而言，中国的
精英们也没有一个统一的规范、价值和理念。比尔·盖茨声言死后只给每个子女留
100 万美元，而绝大部分资产留给社会。中国的精英能不能做到的确是个问号。康
晓光认识到，一种良性的文化和价值的形成绝不是10年20年就可以实现，需要长期
的过程，需要社会成员之间的不断磨合、公众不断的压力、精英群体不断的反思来
实现。但他坚信一点，在一个健康的社会里，精英必须承担责任，而大众必须拥有
权利。
对中国弱势群体的困境，中国领导人表现出前所未见的关注。除朱基在九届人
大五次会议强调扶助弱势群体外，江泽民也在2002年9 月的全国再就业工作会议上
承认失业问题严峻，并把扩大就业和促进再就业“定调”为“不仅是重大的经济问
题，也是重大的政治问题”。
康晓光看到，尽管目前城乡两极化的趋势有其结构性的原因，目前还不能一下
子从根本解决，中国新老两届领导人，打击富人漏税、关怀穷人生活等手段或姿态，
已起到很好的社会效应。他坚信中国新领导层今后会更高调地突出对“弱势群体”
的关怀，使中国社会得到更健康的发展。为此，在中国反贫困行动中默默奋斗了近
十年的康晓光感到无比欣慰和充实。
加缪在《西西弗斯神话》中写道：这块巨石上的每一颗粒，这黑黝黝的高山上
的每一颗矿砂惟有对西西弗斯才形成一个世界。他爬上山顶所要进行的斗争本身就
足以使一个人心里感到充实……
这是对康晓光行动的最好注解。
康晓光(7)
附录：
建设民主法治——重建合法性基础的长期行动
康晓光
中国 20 年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率
先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和
社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后
于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多
人的想像。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一
个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改
变自己的形态。
“人大”与“选举”制度的改进
为了加强自己的民主合法性基础，1978年以来，中国政府有意识地着手逐步完
善人民代表大会制度，使这一制度的实际状况与《宪法》的承诺逐渐接近；与此同
时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大
会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免，基本上都掌握在党和政府手中。但
是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。1978年以来，中国选择了
一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成
就，是以村民自治为代表的“草根民主”。80年代初期实行“政社分离”，撤消人
民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。
尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举
竞争的加剧，当选的人民代表的自主性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动
的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级
指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为
了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能
够有效地控制选举结果，但20年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。
拓宽政治参与的渠道
除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人
民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精
英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于西
方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央
政府的“游说”活动正在迅速发展。
民主党派和工商联也日趋活跃，为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，
各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。1978年以来，各
人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。
与十几年前相比，它们变得越来越像“利益集团”。例如，进入90年代中期以后，
工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼
号。但总的看来，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。
为了提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之
外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、
设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和
报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和
“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意
见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”“村务公开”
“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明
度。
中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大拓展了他们参政的机会，尤
其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，
他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的
一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前
夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。
综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争
有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官
员的个人关系，通过各种办法积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了
“办事处”，办事处的主要职能之一就是沟通信息、联络地方政府和中央机构的感
情。
从“法制建设”到“依法治国”
中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近
来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共十五大提出“依法治国，建设社会主义
法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然
没有得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是
党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察
院的财政拨款也掌握在政府手中。
从1979年至1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328 件法律和
有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791 件行政法规，30多个省、直辖市、
自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7000多件地方性法规。如此规
模的立法活动在中国历史上是前所未有的。这一时期，制定了第一部《民法》，修
改了《刑法》，改革了刑事诉讼制度，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的成
就并不等于法治的成就。“有法不依”“执法犯法”“徇私枉法”“以权代法”
“党政干预”等现象仍然存在。
早在1979年中共中央就要求在大、中、小学开展法律教育。从1986年开始，中
国发动了全民普法运动。1986～1990年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。
1991～1995年期间，普法对象扩展到工人、农民、知识分子、干部、学生、军人、
个体劳动者以及其他一切有接受教育能力的公民。与此同时，还在大、中、小学开
设了法律课程。
中共十五大是中国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”
阶段进入了“依法治国”阶段。十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众
在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经
济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民
主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，
“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则要求，从普通公民到公职
人员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要受到法律的规范，
都要服从法律。它强调“依法治权”“依法治官”，强调不能仅仅把法治的对象局
限于不掌握任何权力的普通老百姓。它强调不能把领导人的讲话当作“法”，不能
把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不能成为治国准则。
它追求的目标是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和制度的连续
和稳定，避免“因言废法”“因人改制”的历史规律重演。( 节选自《经济增长、
社会公正、民主法治与合法性基础》)